II OSK 1229/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 732/22 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2022 r. nr ZOA-VIII.7721.4.2022 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 lutego 2023r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 732/22 oddalił skargę D. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 28 lipca 2022 r., znak: ZOA-VIII.7721.4.2022 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) odmówił zmiany decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 4 września 1998 r., znak: NB 7353/22/98, nakazującej odtworzenie 2 szt. drzwiczek wycierowych służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] (działka gruntu o aktualnym nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...]). Odwołanie od tej decyzji wniosła D. W., wnosząc m.in. o zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na śmierć H. M. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Lublinie (LWINB) po uzyskaniu odpisu aktu zgonu zmarłej H. M., postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2022 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 grudnia 2021 r. odmawiającej zmiany decyzji w/w ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 4 września 1998 r. do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej H. M. W dniu 31 maja 2022 r. do LWINB wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia Repertorium A nr [...], z którego wynikało, że spadek po zmarłej H. M. z mocy ustawy nabyli A. W. oraz K. W. W związku z powyższym LWINB postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze. Następnie pismem z dnia 5 lipca 2022 r. działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. W wyniku rozpatrzenia odwołania LWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując treść art. 155 k.p.a., organ wyjaśnił, że przepis ten nie może być podstawą do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy on dla stron prawa do kolejnej instancji. Decyzje wydawane w trybie przepisu art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane, co oznacza, że wymagają oceny w każdej konkretnej sprawie. Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest nabycie prawa przez stronę w wyniku wydania decyzji ostatecznej przez właściwy organ. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 4 września 1998 r., znak: NB 7353/22/98, nakazującej odtworzenie 2 szt. drzwiczek wycierowych służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, zatem w przedmiotowej sprawie procedura określona w art. 155 k.p.a. ma zastosowanie. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Słusznie PINB w [...] pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. zwrócił się do pozostałych stron postępowania o ustosunkowanie się do wniosku D. W., w którym wniesiono o zmianę ww. decyzji ostatecznej. W związku z faktem, że H. M. w piśmie z dnia 14 grudnia 2022 r., poinformowała PINB, że nie wyraża zgody na zmianę ww. decyzji ostatecznej, to zasadnie organ I instancji wydał w tym zakresie decyzję odmowną. Brak zgody strony wyklucza bowiem możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie została zaskarżona przez D. W. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W pierwszej kolejności wskazał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W sprawie skarżąca domagała się, na podstawie art. 155 k.p.a., zmiany decyzji ostatecznej wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 4 września 1998 r., znak: NB 7353/22/98, nakazującej odtworzenie 2 szt. drzwiczek wycierowych służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), przy czym - co oczywiste - przy jej wydaniu zastosowanie miały przepisy prawa budowlanego poprzednio obowiązujące. Przepis art. 66 prawa budowlanego podlegał z biegiem czasu zmianom, które jednak co do istoty nie zmieniły jego treści i charakteru. Sąd wskazał, że art. 155 k.p.a. wynika, że warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie jest zgoda strony. Przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., rozumieć należy zgodę wszystkich podmiotów będących stroną postępowania pierwotnego, w którym doszło do wydania decyzji objętej wnioskiem z art. 155 k.p.a. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję z dnia 4 września 1998 r. nakazującą odtworzenie 2 szt. drzwiczek wycierowych służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych, stroną tego postępowania była H. M., na wniosek której wszczęto to postępowanie. Jak wynika z akt sprawy obecne prowadzonego postępowania w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. H. M. nie wyraziła zgody na zmianę decyzji ostatecznej z dnia 4 września 1998 r. Brak zgody jednej ze stron postępowania wyklucza możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., co sprawia, że już z tego względu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje to, że w późniejszym czasie doszło do śmierci H. M. Śmierć osoby fizycznej nie niweczy w żaden sposób ważności, czy też skuteczności, oświadczeń woli, które strona złożyła za swego życia. Bez znaczenia pozostaje też to, że następcy prawni H. M. nie zajęli stanowiska w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o zmianę decyzji. Następcy prawni osoby zmarłej wchodzą w całokształt sytuacji prawnej i faktycznej swego poprzednika. Nie muszą więc oni ani powtarzać, ani potwierdzać, czynności prawnych dokonanych przed sukcesją przez ich poprzednika prawnego. Oczywiście mogą oni w sprawie zająć stanowisko odmienne niż ich poprzednik prawny. W przedmiotowej sprawie jednak następcy prawni H. M., pomimo, że byli o niej zawiadamiani i składali w niej pismo wraz dokumentem, nie złożyli oświadczenia o zmianie stanowiska zajętego w sprawie przez ich poprzednika prawnego. Wreszcie zauważyć należy, że z pism samej skarżącej wynika, że wnioskodawczyni pozostaje w sporze również z następcami prawnymi H. M., w związku z czym już i z tego względu możliwość zmiany stanowiska w sprawie przez następców prawnych H. M. wydaje się nieprawdopodobna. Dalej Sąd wskazał, że jakiekolwiek zarzuty i wywody dotyczące prawidłowości wydania w sprawie decyzji nakazującej odtworzenie 2 szt. drzwiczek wycierowych służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych w przedmiotowym budynku mieszkalnym, czy aktualności zawartego tam obowiązku, w ogóle nie mogły być badane w ramach postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., które nie służy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie nałożenia obowiązku wynikającego z decyzji dnia 4 września 1998r. Niezależnie od powyższego WSA w Lublinie stwierdził, że tego rodzaju decyzje wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b. (poprzednio art. 66 pkt 3 p.b.) w ogóle nie mogą być zmieniane lub uchylane w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia 4 września 1998 r. nakazano usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w związku z użytkowaniem obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, stwierdził jednak, że przychyla się do mniej rygorystycznego poglądu wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 155 k.p.a., że przepis ten co do zasady ma zastosowanie do decyzji uznaniowych, jednakże w pewnych szczególnych przypadkach nie wyklucza się jego zastosowania także do decyzji związanych (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. II GSK 1473/21). Dokonując oceny w tym zakresie należy mieć na uwadze okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. II SA/Lu 1457/17). W ocenie Sądu decyzja z 4 września 1998 r. nakazująca usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym z art. 66 p.b. ma przede wszystkim charakter deklaratoryjny i związany w ścisłym tego słowa sensie. Nie kształtuje ona stosunków prawnych, lecz w sposób sformalizowany potwierdza istnienie określonego stanu prawnego. Jest zatem potwierdzeniem istnienia określonego stanu wynikającego z normy prawa materialnego. Niewątpliwie więc w przypadku decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym z art. 66 p.b., gdy stan faktyczny potwierdza wystąpienie okoliczności przewidzianych przez ustawę, organ jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej, nakładając na inwestora lub właściciela określone obowiązki. Organ w tym zakresie pozbawiony jest jakiejkolwiek swobody rozstrzygania, albowiem stwierdzenie wystąpienia określonego stanu faktycznego dotyczącego inwestycji zobowiązuje go do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Do tego rodzaju decyzji nie może mieć zatem zastosowania możność zmiany lub uchylenia decyzji z art. 155 k.p.a. W sytuacji, gdy konsekwencje (skutki) prawne danych stanów faktycznych określone są w sposób autorytatywny i bezwzględnie wiążący, wydanie decyzji administracyjnej o określonej treści pozostaje jedynie prostą konsekwencją stwierdzenia pewnych faktów. Organ nie może w tego typu sprawach orzekać na innych przesłankach niż te wynikające wprost z bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa, w tym także nie może modyfikować opartych na nich rozstrzygnięć z odwołaniem do ogólnych przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a., a więc jedynie do kryterium zgody strony oraz istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ostatecznie Sąd uznał, że decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym wydana na podstawie art. 66 prawa budowlanego nie może zostać zmieniona lub uchylona w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a., co dodatkowo uzasadnia prawidłowość odmowy zmiany decyzji i czyni wniesioną skargą bezzasadną. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła D. W. zarzucając na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. art.80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym dokonanie ustaleń faktycznych nie opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, co miało wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art.7 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; 3. naruszenie art.155 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie, z uwagi na niezweryfikowanie wszystkich przesłanek do uchylenia decyzji z 4 września 1998r.; 4. naruszenie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie postanowienia (powinno być "decyzji" przyp. NSA) organu I instancji w mocy. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały uzasadnione. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie ora o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art.61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Postanowieniem z 18 lipca 2023r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił powyższy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r. poz. 935 t.j. dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu, była decyzja LWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Podstawę materialną powyższych decyzji, stanowił art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W pierwszej kolejności należy wskazać na wadliwie skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzucono w niej bowiem naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Należy wskazać, że sądy administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów k.p.a., a zatem bezpośrednio Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej art. 80, art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art.7 k.p.a. art.155 k.p.a. i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie zwalnia to jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09 (to i inne orzeczenia dostępne są na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.). Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. za uzasadniony. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Artykuł 155 k.p.a. wyznaczył podstawową przesłankę dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną. Przesłankę tę stanowi zgoda strony postępowania w sprawie. Dla spełnienia tej przesłanki wymagane jest ustalenie stron, które brały udział w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W sprawie zakończonej decyzją z 4 września 1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 4 września 1998 r., znak: NB 7353/22/98, nakazującej odtworzenie 2 szt. drzwiczek wycierowych służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Lubartowie (działka gruntu o aktualnym nr ewid[...] w obrębie [...]) brała udział H. M. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, w piśmie które wpłynęło do organu administracji 14 grudnia 2021r, nie wyraziła ona zgody na zmianę w/w decyzji we wnioskowanym przez skarżącą zakresie. W związku z powyższym organ I instancji działając w oparciu o art.155 k.p.a. decyzją z 27 grudnia 2021r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji z 4 września 1998 r. W odwołaniu od tej decyzji D. W. podniosła m.in., że H. M. zmarła w związku z powyższym wnosi ustalenie jej następców prawnych tj. ustalenie aktualnych stron postępowania. Z materiału sprawy wynika, że H. M. zmarła 22 stycznia 2022r. w związku z czym organ drugiej instancji zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze postanowieniem z 11 kwietnia 2022r. Następnie po uzyskaniu odpisu aktu poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że spadek po zmarłej H. M. z mocy ustawy nabyli A. W. i K. W. podjął postępowanie odwoławcze i wydał zaskarżoną decyzję podzielając argumentację organu I instancji, że brak zgody H. M. wyklucza możliwość zmiany decyzji w trybie art.155 k.p.a. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że bez znaczenia dla oceny pozostaje to, że w późniejszym czasie doszło do śmierci H. M.. Śmierć osoby fizycznej nie niweczy w żaden sposób ważności, czy też skuteczności, oświadczeń woli, które strona złożyła za swego życia. Bez znaczenia pozostaje też to, że następcy prawni H. M. nie zajęli stanowiska w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o zmianę decyzji. Następcy prawni osoby zmarłej wchodzą w całokształt sytuacji prawnej i faktycznej swego poprzednika. Nie muszą więc oni ani powtarzać, ani potwierdzać, czynności prawnych dokonanych przed sukcesją przez ich poprzednika prawnego. Ma rację oczywiście Sąd pierwszej instancji, że następcy prawni osoby zmarłej wchodzą w całokształt sytuacji prawnej i faktycznej swego poprzednika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostaje to, że następcy prawni H. M. nie zajęli stanowiska w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o zmianę decyzji. Po pierwsze, jako następcy prawni H. W. stali się w jej miejsce stroną w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Przepis art.155 k.p.a. wymaga zgody wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, zatem konieczne było uzyskanie także ich oświadczenia w przedmiocie zgody na zmianę decyzji z 1998r. Teoretycznie bowiem do zakończenia postępowania przed organem odwoławczym H. W. mogła zmienić swoje oświadczenie w przedmiocie zgody na zmianę decyzji, co organ odwoławczy orzekający według stanu faktycznego i prawnego na dzień podjęcia końcowego rozstrzygnięcia musiałby wziąć pod uwagę. Nie można podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, że następcy prawni H. M., pomimo, że byli zawiadamiani o toczącym się postępowaniu nie złożyli oświadczenia o zmianie stanowiska zajętego w sprawie przez ich poprzednika prawnego, a nadto, że wnioskodawczyni pozostaje w sporze również z następcami prawnymi H. M., w związku z czym już i z tego względu możliwość zmiany stanowiska w sprawie przez następców prawnych H. M. wydaje się nieprawdopodobna. Tak jak nie można domniemywać zgody na zmianę decyzji w trybie art.155 k.p.a. tak i nie można domniemywać odmowy tej zgody bez wezwania strony przez organ administracji do udzielenia odpowiedzi w tym zakresie. Dlatego nie zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby w tych okolicznościach sprawy brak zgody miał być dorozumiany, czy też domniemany. Faktem jest bowiem, że strony postępowania nie zostały wezwane do wyrażenia stanowiska czy zgadzają się na zmianę decyzji w oparciu o art.155 k.p.a. W tych warunkach organ administracyjny przedwcześnie uznał, że brak jest podstaw do zmiany wnioskowanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 155 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uzyskanie w tej kwestii stosownych oświadczeń od stron postępowania – następców prawnych H. M. nie wykracza poza zakres dodatkowego (uzupełniającego) postępowania wyjaśniającego, dostępnego organowi odwoławczemu zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Brak zgody następców prawnych H. M. wykluczy w tej sprawie zastosowanie art.155 k.p.a. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art.7 k.p.a., art.80 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art.155 k.p.a. jest sprawdzenie czy strony zgadzają się na zmianę lub uchylenie decyzji w ustalonym stanie faktycznym i prawnym i czy istnieją szczególne okoliczności i przesłanki podyktowane interesem stron, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W postępowaniu tym nie prowadzi się postępowania dowodowego mającego na celu zweryfikowanie legalności decyzji ostatecznej, a to oznacza, że nie są zasadne wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Końcowo należy odnieść się do stanowiska WSA w Lublinie, że decyzje wydane na podstawie art.66 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane nie mogą być zmieniane lub uchylane w trybie wynikającym z art.155 k.p.a. Problematyka charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym wskazywano, że decyzja taka nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją o charakterze związanym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2715/20, LEX nr 3636937). Podzielając – co do zasady to stanowisko stwierdzić trzeba, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ najpierw wydałby decyzję, do której wydania był zobligowany, nie mogąc modyfikować jej merytorycznej treści, a następnie – w trybie art. 155 k.p.a. – treść tę by zmodyfikował, w istocie obchodząc w ten sposób obowiązujące przepisy prawa. Jednak nie można wykluczyć, że w realiach danej sprawy może dojść do zastosowania art.155 k.p.a. także do decyzji tzw. "związanych" wydanych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, jeżeli bez zmiany pozostanie cel wydania tej decyzji, tj. usunięcie złego stanu technicznego obiektu, a zmianie ulec mają jedynie wskazane w tej decyzji metody mające doprowadzić do osiągnięcia tego celu. Zauważyć bowiem wypada, że związany charakter decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wyraża się w konieczności likwidacji złego stanu technicznego obiektu budowlanego, niemniej jednak metody, jakimi cel ten ma być osiągnięty, mogą być różne i wskazanie konkretnych metod w swej istocie zawiera "elementy uznaniowe". Dalsze rozważania w tym zakresie nie należą jednak aktualnie do materii tej sprawy, ponieważ podstawową przesłanką do rozważenia zmiany decyzji z 4 września 1998r. w trybie aart.155 k.p.a. jest zgoda stron postępowania. Podsumowując Sąd I instancji błędnie uznał, że bez znaczenia był brak wezwania następców prawnych H. M. co do zajęcia stanowiska w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o zmianę w/w decyzji. Zakres koniecznych ustaleń nie wyklucza dokonania ich samodzielnie przez LWINB, ponieważ nie przekracza to jego kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., a tym samym nie godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.