II OSK 1256/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2400/22 w sprawie ze skargi N. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 27 września 2022 r. nr DL.WIIIPO.410.6753.2020/KW/II w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2400/22 oddalił skargę N. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 27 września 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 października 2020 r. o odmowie przyznania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: 1. art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.; dalej: "u.c.") poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że udzielenie zezwolenia stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do przyjęcia takiego wniosku, 2. art. 174 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 13 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: "Konwencja") poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa skarżącego do życia prywatnego i rodzinnego oraz pozbawienie go możliwości weryfikacji przyczyn, na podstawie których odmówiono mu zezwolenia na pobyt czasowy, w szczególności poprzez brak dostatecznego zindywidualizowania i należytego wykazania przez WSA zagrożenia bezpieczeństwa państwa, z jakim miałoby się wiązać wydanie pozytywnej decyzji w toku postępowania administracyjnego, 3. art. 174 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") poprzez jego naruszenie, dotyczące obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 174 § 1 zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie podkreślił, że powodem zastosowania w jego przypadku art. 100 ust. 1 pkt 4 u.c. było błędne uznanie, że wymagają tego względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem cudzoziemca fakt popełnienia przez niego przestępstw karnoskarbowych – na co powołały się orzekające w sprawie organy i Sąd pierwszej instancji – nie mógł przemawiać za zastosowaniem tego przepisu. Przestępstwa te nie miały bowiem "zbyt wysokiej wagi", a i kary za nie wymierzone "nie były tymi najwyższymi w skali możliwości". Skarżący dodał również, że każdorazowo dobrowolnie poddawał się karze, a na dzień wydania zaskarżonego wyroku od ostatniego z tych przestępstw minęło cztery lata. W kontekście zarzutu naruszenia przepisów Konwencji cudzoziemiec podkreślił, że w Polsce pracuje od wielu lat, jest w wieloletnim, stałym związku z obywatelką RP. Tu żyją jego dzieci i wnuki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępnie zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91 - dalej: "ustawa nowelizacyjna"), która przewiduje m.in. zmiany w przepisach ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach regulujących udzielanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast zarzut błędnego zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 4 u.c., który stanowił podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji, a która to podstawa została następnie zmieniona przez organ odwoławczy właśnie na skutek wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w obu tych przepisach przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – w zakresie wartości jakim może zagrażać pobyt cudzoziemca – są jednobrzmiące. W tej sytuacji należało uznać, że uczynienie przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej art. 100 ust. 1 pkt 4 u.c., a nie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej nastąpiło w wyniku omyłki. W konsekwencji ten zarzut powinien podlegać rozpatrzeniu. W związku z powyższym przypomnieć należy, że z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy nowelizacyjnej wynika, iż zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie udziela się, jeżeli sprzeciwiają się temu względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub zobowiązania wynikające z postanowień ratyfikowanych umów międzynarodowych obowiązujących Rzeczpospolitą Polską. Nie ulega wątpliwości, że zagrożenie, które stwarza pobyt cudzoziemca, powinno być skonkretyzowane w toku postępowania administracyjnego przez wskazanie wartości, którym zagraża pobyt cudzoziemca. Pojęcie "bezpieczeństwa publicznego", jak podkreśla się w doktrynie, należy wiązać z ochroną życia i zdrowia oraz mienia przed bezprawnym zamachem, natomiast pojęcie "porządku publicznego" z zadaniami administracji, które wiążą się z utrzymaniem porządku umożliwiającego normalne życie w państwie. Przyjmuje się, że bezpieczeństwo publiczne to taki stan, w którym ogółowi obywateli, jak również innym podmiotom, w tym państwu i innym instytucjom publicznym, nie zagraża żadne niebezpieczeństwo (zagrożenie określonych dóbr) oraz nie zagraża zakłócenie normalnego toku życia społecznego, funkcjonowania instytucji, a także urządzeń publicznych, i to niezależnie od źródła. Porządek publiczny obejmuje natomiast ład w sferze życia publicznego, umożliwiający normalny rozwój życia w państwie (por. J. Chlebny (red.). Prawo o cudzoziemcach. Komentarz. Wydanie 1 – komentarz do art. 100, Legalis). Nadto pojęcie porządku publicznego jest rozumiane jako stan polegający na przestrzeganiu przez ludzi reguł postępowania (zasad, nakazów, zakazów), których nieprzestrzeganie w warunkach życia danej zbiorowości (lokalnej, zawodowej) narażałoby ich na konflikty i uciążliwości. Ochrona porządku publicznego jest nierozerwalnie związana z ochroną porządku prawnego (przestrzegania przepisów prawa) i choć jest ona pojęciem szerszym niż ochrona porządku prawnego, to każde naruszenie porządku prawnego (przepisów prawa) stanowi jednocześnie naruszenie porządku publicznego, będącego w swej istocie wolnym od zakłóceń biegiem życia zbiorowego, uporządkowanym przepisami prawnymi. Podsumowując powyższe podkreślić należy, że każdy czyn zabroniony, będący jednocześnie naruszeniem prawa, godzi w porządek publiczny. Dla uznania, że względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego wymagają odmowy udzielenia cudzoziemcowi pobytu na terytorium RP, konieczne jest wskazanie zachowań cudzoziemca, które takie stwierdzenie uzasadniają. W przedmiotowej sprawie zaistnienie przesłanki "ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" organy obu instancji wywodziły z faktu popełnienia przez skarżącego szeregu wykroczeń karnoskarbowych. Z poczynionych w sprawie ustaleń, które nie są kwestionowane przez skarżącego wynika, że w okresie od roku 2012 r. do 2019 r. w stosunku do niego toczyło się 10 postępowań karnoskarbowych z czego 9 zakończyło się wydaniem prawomocnych wyroków z art. 65 § 1 i § 4 w zw. z art. 91 § 1 i § 4 w zw. z art. 7 § 1 kodeksu karnego skarbowego (paserstwo papierosów bez polskich znaków akcyzy) – wyroki Sądu Rejonowego [...] z: [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] – kara grzywny w wys. 300 zł; [...] września 2014 r., sygn. akt [...] – kara grzywny w wys. 900 zł; [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...] – kara grzywny w wys. 946 zł; [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...] – kara grzywny w wys. 1500 zł; [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...] – kara grzywny w wys. 2334 zł; [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] – kara grzywny w wys. 1500 zł; [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] – kara grzywny w wys. 200 zł; [...] maja 2019 r., sygn. akt [...] – kara grzywny w wys. 600 zł; [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...] – kara grzywny w wys. 225 zł. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że fakt wielokrotnego dopuszczenia się naruszeń porządku prawnego, poprzez dokonywanie wykroczeń karnoskarbowych, upoważniał orzekające w sprawie organy do sformułowania oceny, iż takie zachowanie skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w RP. W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej skupiającej się na znikomej wadze tych czynów i niskiej wysokości grzywien orzeczonych za ich popełnienie również należy podzielić stanowisko sądu wojewódzkiego. Nawet popełnianie przez cudzoziemca przestępstw czy wykroczeń, charakteryzujących się pojedynczo relatywnie niskim stopniem społecznej szkodliwości, za które był skazywany na niski wymiar kary, ograniczającej się do grzywny, nie stoi bowiem na przeszkodzie stwierdzeniu zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, jeśli przemawia za tym całokształt okoliczności sprawy. Ten całokształt okoliczności w rozpoznawanej sprawie jest zaś taki, że cudzoziemiec dopuszczał się czynów godzących w wartości bezpieczeństwa i porządku publicznego na przestrzeni siedmiu lat. Co istotne nie zaprzestał popełniania czynów karalnych po wydaniu wobec niego prawomocnych wyroków skazujących za wcześniejsze analogiczne wykroczenia. Świadczy to w oczywisty sposób o utrwalonym lekceważącym stosunku cudzoziemca do porządku prawnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. Taka postawa skarżącego uzasadniała zaś wniosek, że przeciw udzieleniu mu wnioskowanego zezwolenia pobytowego przemawiają względy bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej). W kontekście wykazanej przez orzekające w sprawie organy niezmienności postawy skarżącego, okoliczność dobrowolnego poddawania się przez niego ww. karom nie mogła przemawiać na jego korzyść. Po tym jak cudzoziemiec dobrowolnie poddawał się karze popełniał bowiem ponownie takie same wykroczenia karnoskarbowe. Taka postawa skarżącego – jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – nie przemawia za przyjęciem oceny, że nie dokona on kolejnych wykroczeń w przyszłości, co niewątpliwie wskazuje na zagrożenie dla wartości chronionych ww. przepisem. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 i art. 13 Konwencji wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Z art. 8 ust. 2 Konwencji wynika zaś, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Artykuł 8 Konwencji nie gwarantuje zatem niczym nieograniczonego prawa do wjazdu i pobytu cudzoziemca w kraju goszczącym i jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie (np. wyroki ETPCz: Rodrigues da Silva i Hoogkamer p-ko Królestwu Niderlandów z 31 stycznia 2006 r., skarga nr 50435/99; Darren Omoregie i inni p-ko Norwegii z 31 lipca 2008 r., skarga nr 265/07; Nunez p-ko Norwegii z 28 czerwca 2011 r.). Tym samym regulacja zawarta w ww. artykule nie może być interpretowana w sposób prowadzący do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania bez względu na fakt nieprzestrzegania przez niego obowiązujących przepisów i reguł prawnych. Powyższy przepis przewiduje możliwość ingerencji władzy publicznej w korzystanie z prawa do życia rodzinnego, czy prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie. Poza tym wskazać należy, że to w ewentualnym postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji zobowiązującej cudzoziemca do powrotu, będą podlegać szczegółowemu wyjaśnieniu okoliczności dotyczące utrzymywania przez skarżącego życia rodzinnego. W rozpoznawanej sprawie nie mogło być też mowy o naruszeniu art. 13 Konwencji, który to przepis gwarantuje prawo do skutecznego środka odwoławczego. Polski system prawny spełnia wymóg o jakim mowa w powyższym przepisie, wszakże cudzoziemiec mógł skorzystać z kilku środków zaskarżenia – odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można zaś oczekiwać, że art. 13 Konwencji nakłada na orzekające w sprawie organy obowiązek wydania rozstrzygnięcia korzystnego dla wnioskodawcy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w kontrolowanym postępowaniu miał on możliwości weryfikacji przyczyn, na podstawie których odmówiono mu zezwolenia na pobyt czasowy. Powody te, jak już wskazano powyżej zostały jednoznacznie sformułowane przez orzekające w sprawie organy z poszanowaniem zasady z art. 8 § 1 k.p.a. O naruszeniu wynikającego z tego przepisu obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nie sposób wnioskować na tej tylko podstawie, że wydawane w sprawie rozstrzygnięcie nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 575/24). W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nietrafne. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.