II OSK 1273/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1808/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2022 r. nr 659/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1808/22, oddalił skargę M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 14 czerwca 2022 r. nr 659/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 12 lutego 2018 r. Urząd Miasta [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) o sprawdzenie legalności pawilonu handlowego o wymiarach 10 m x 15 m znajdującego się przy ul. [...] w [...], na działkach ewid. nr [...] i [...] w obrębie [...]. W piśmie tym wskazano jednocześnie, że lokalizacja pawilonu narusza ustalenia; miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], zawarte w § 40 ust. 2 pkt 2 oraz w § 107 pkt 30 uchwały [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie uchwalenia ww. planu miejscowego (dalej: m.p.z.p.), poprzez naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczonej na rysunku planu i częściową lokalizację w pasie drogowym ul. [...], oznaczonym na rysunku planu [...] ulica dojazdowa (ul. [...]). W dniu 6 marca 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości. Ustalił, że na wskazanych powyżej działkach znajduje się pawilon handlowy składający się z ustawionych na terenie utwardzonym z kostki betonowej kontenerów w dwóch rzędach z zadaszonym pasem pomiędzy nimi. Po wszczęciu postępowania z urzędu i ponownie orzekając w sprawie PINB postanowieniem nr I OT/169/2019 z 20 maja 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolnym wykonaniem opisanego wyżej pawilonu handlowego oraz nałożył na inwestora tj. skarżącą obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów przewidzianych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b. Z uwagi na niewywiązanie się z ww. obowiązku w zakreślonym terminie, PINB decyzją nr I OT/406/2019 z 13 listopada 2019 r., nakazał skarżącej rozbiórkę w całości pawilonu handlowego znajdującego się na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu PINB podał, że ww. pawilon został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a inwestor nie przedłożył wymaganych do jego legalizacji dokumentów. W wyniku rozpoznania odwołania, do którego strona dołączyła swoje wystąpienie o wydanie zaświadczenia o zgodności przedmiotowego pawilonu z m.p.z.p. z 16 grudnia 2019 r. MWINB pismem z 1 czerwca 2020 r. wezwał skarżącą do przesłania dokumentów wymaganych postanowieniem PINB nr I OT/169/2019 z 20 maja 2019 r., precyzując w jaki sposób orzeczenie to winno być wykonane. Odpowiedzi na powyższe skarżąca udzieliła w pismach z 30 lipca 2020 r., z 30 września 2020 r. oraz z 15 listopada 2020 r. Postanowieniem z 28 grudnia 2020 r. [...]WINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego załatwienia sprawy z wniosku M. S. z 13 listopada 2020 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności spornej inwestycji z m.p.z.p. W dniu 11 maja 2021 r. do MWINB wpłynął odpis postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z 30 kwietnia 2021 r., którym odmówiono wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Przy piśmie z 6 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało zaś do akt kopię postanowienia z 12 stycznia 2022 r., którym utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta [...]. Postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r. nr 713/22 [...]WINB podjął zawieszone z urzędu postępowanie odwoławcze. Decyzją z 14 czerwca 20222 r. nr 659/22 organ II instancji utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wskazany typ obiektu odpowiada definicji obiektu tymczasowego zawartej w art. 3 pkt 5 p.b., w którym wymienia się pawilony sprzedaży ulicznej, obiekty kontenerowe. [...]WINB wskazał też, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. (w brzmieniu z daty rozpoczęcia prac przy realizacji opisanej inwestycji) ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładając jednak konieczność zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej budowę "tymczasowych obiektów budowlanych, , niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne i miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu" (obecnie, tj. na dzień orzekania jak i na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ powiatowy termin ten wynosi/wynosił 180 dni). O tymczasowości obiektu decyduje zatem okres jego posadowienia na gruncie. Obiekt, który istnieje dłużej niż 120/180 dni nie będzie już obiektem tymczasowym, na którego budowę wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, lecz obiektem, na którego realizację konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiot postępowania znajduje się na terenie działek ewid. nr [...] i [...] położonych jw. przez okres dłuższy niż 120 dni/180 dni. Pawilon handlowy został ustawiony na przełomie roku 2016/2017, a więc już na dzień kontroli mające miejsce 6 marca 2018 r. znajdował się na terenie ww. działek przez ponad rok. Z akt sprawy nie wynika, aby ww. sytuacja uległa zmianie. Z uwagi na powyższe MWINB uznał, że na realizację inwestycji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, tym samym wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 p.b. Skarżąca w toku postępowania odwoławczego przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działki o nr ewid. [...] oraz opracowanie "Inwentaryzacja - projekt budowlany Pawilonu handlowego, parterowego zbudowanego na bazie kontenerów nietrwale połączonych z gruntem na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...]", w którym ograniczono się do opisu technicznego przedmiotu postępowania, przedstawienia rzutów obiektu oraz jego lokalizacji na terenie ww. działek. [...] WINB uznał, że wskazane opracowanie nie spełnia wymogów postanowienia nr IOT/169/2019. Dodatkowo zwrócił uwagę, że skarżącej nie udało się uzyskać zaświadczenia o zgodności spornej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a.. Wskazała na brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. możliwa jest legalizacja obiektu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale wówczas w tym celu należy przedłożyć, na wezwanie organu mające formę postanowienia, dokumenty, o których mowa w ust. 3 ww. art. 48. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (rozbiórkę). Zdaniem Sądu, wskazana procedura legalizacji została prawidłowo zastosowana w niniejszej sprawie, a wobec jej przebiegu zastosowanie musiał znaleźć art. 48 ust. 1 p.b. Sąd I instancji podniósł, że nie budzi wątpliwości kwalifikacja prawna objętego postępowaniem obiektu. Prawidłowo [...]WINB uznał, że wskazany powyżej pawilon handlowy składający się z kilku kontenerów ustawionych w dwóch rzędach z zadaszonym pasem pomiędzy, na terenie utwardzonym z kostki betonowej, można uznać za tymczasowym obiekt budowlany. Przesądza o tym brak trwałego związania z gruntem, a także - kontenerowy charakter obiektu. Wobec tego, że sporny obiekt istnieje dłużej niż 120 dni, uzasadnione jest stanowisko wyrażone w kontrolowanej decyzji o konieczności uzyskania na jego realizację pozwolenia na budowę. Skoro skarżąca nie legitymuje się taką decyzją, to prawidłowo uznano, że obiekt zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie art. 48 p.b. Sąd nie znalazł też podstaw do podważenia sposobu procedowania organów w trybie ww. art. 48 w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zdaniem Sądu organy te prawidłowo przystąpiły do legalizacji przedmiotowego obiektu, choć w części został on zlokalizowany sprzecznie z obowiązującą na tym terenie uchwałą w sprawie planu miejscowego rejonu ulicy [...], tj. z naruszeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczonej na rysunku planu i częściowo w pasie drogowym ul. [...]. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko MWINB, co do niewykonania przez zobowiązaną postanowienia PINB. Stwierdzenie to uzasadniało zaś zastosowanie art. 48 ust. 4 p.b. W tej też kwestii Sąd zauważył, że skarżąca przed PINB w zakreślonym terminie nie złożyła żadnego dokumentu wymaganego do legalizacji. Inicjatywę w tej materii wykazała dopiero w postępowaniu odwoławczym. Niemniej jednak, także na tym etapie postępowania skarżąca nie złożyła do akt wymaganego zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy z ustaleniami m.p.z.p. Skarżąca nie złożyła także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Przedłożone przez skarżącą opracowanie nie odpowiada wymogom dla projektu budowlanego określonym w art. 34 ust. 2 i 3 p.b. i jest w istocie wyłącznie inwentaryzacją przedmiotowego obiektu. Skargę kasacyjną wniosła M. S. zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB pomimo naruszenia przy jej wydaniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także zaniechania przez ten organ wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i w rezultacie nieprawidłowego uznania, że spełnione zostały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki pawilonu handlowego usytuowanego na dz. ew. i nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...]; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym udziału następców prawnych inwestora S. S.: córki D. S. ur. [...], syna P. S. ur. [...], oraz jego małoletnich synów: L. S. ur. [...] i J. S. ur. [...] reprezentowanych przez matkę M. S. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od [...]WINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodów z przeprowadzenie dowodów z: a) umowy dzierżawy terenu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r; b) wniosku S. S. do S.M. [...] z dnia [...] września 2016 r. o wydanie pozwolenia na postawienie na dzierżawionym terenie czterech pawilonów; c) pisma S.M. [...] z dnia [...] października 2016 r. wyrażającego zgodę na posadowienie । pawilonów na dzierżawionym terenie, d) pisma S.M. [...] z dnia [...] października 2016 r. wyrażającego zgodę na wykonanie przyłącza kablowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach wniesioną skargę kasacyjną należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu ogniskuje się wokół zagadnienia, czy zachodziły podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, decyzji nakazującej rozbiórkę pawilonu handlowego. W związku jednak z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami procesowymi odnoszącymi się do niezachowania przez organ zasad ogólnych procedury administracyjnej, gromadzenia i oceny materiału dowodowego i w konsekwencji zastosowania przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji niezbędne staje się na wstępie przypomnienie, że przepisy ustawy Prawo budowlane umożliwiają sprawcy tzw. samowoli budowlanej legalizację budowy - robót budowlanych polegających na budowie (rozbudowie) obiektu budowlanego lub jego części po spełnieniu warunków określonych w art. 48 p.b. Możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem jest uprawnieniem inwestora, a właściwy organ zobowiązany jest umożliwić inwestorowi skorzystanie z tego uprawnienia. Wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest ostatecznością. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stworzył skarżącej możliwość legalizacji pawilonu handlowego, skoro nałożył obowiązek przedstawienia wymaganych treścią art. 48 ust. 3 p.b. dokumentów, niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego, wyznaczając termin na ich dostarczenie. Pomimo upływu tego terminu skarżąca nie przedstawiła żadnego z żądanych dokumentów, a jedynie w ramach postępowania odwoławczego przedłożyła oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz inwentaryzację pawilonu handlowego. Natomiast nie przedłożyła dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 4 p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Oznacza to, że stwierdzenie tej okoliczności w sytuacji zasadności nakazania przedłożenia żądanych dokumentów powoduje, że organ nie dysponuje już sferą uznaniowości i "stosuje ust. 1", a zatem wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Należy zauważyć, że kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. faktycznie nie zostały spełnione w terminie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/18, LEX nr 2694772). W rozpatrywanej sprawie należycie wykazano, że przedmiotowy pawilon handlowy jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. i właściwie umotywowano jakie i dlaczego w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy. Dalej idąca argumentacja skarżącej kasacyjnie co do wadliwego przyjęcia, że jest inwestorem spornego obiektu budowlanego oraz że w inwentaryzacji pawilonu handlowego naniesiono dopuszczalną linię zabudowy na tym etapie postępowania pozostaje bez znaczenia. Skoro skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie postanowienia nakładającego na nią wymienione w tym postanowieniu obowiązki i obowiązków tych nie wykonała, to brak jest podstaw do skutecznego podważenia rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż orzeczona w niniejszej sprawie rozbiórka jest prostą konsekwencją faktu braku podjęcia przez skarżącą kasacyjnie czynności zmierzających do zalegalizowania przedmiotowego pawilonu handlowego. Nie ulega wątpliwości, że przedłożone przez skarżącą dokumenty dotyczące pawilonu handlowego nie stanowiły wskazanego w postanowieniu projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Skarżąca nie przedłożyła również wymaganego zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego wydania postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r. odmówił Prezydent [...], a które to postanowienie zostało utrzymane w mocy przez SKO [...]postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r. Z kolei skarga na to postanowienie została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1796/22. Na marginesie można jedynie wskazać, że art. 52 p.b. uprawnia do twierdzenia, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 p.b. jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 p.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. Należy zauważyć, że to właśnie skarżąca jest dzierżawcą terenu na którym zlokalizowany jest sporny pawilon handlowy. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca upatruje w braku udziału w postępowaniu innych stron. Należy zauważyć, że brak udziału w postępowaniu innych stron pozostaje poza zakresem kontroli, ponieważ tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd prawny jest już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przykładowo wskazać można wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 7611/21; 25 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2473/21; 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 140/21; 8 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1206/21;11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 782/16; 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 87/17; 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2711/15; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2009/15; 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 362/11; 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.