II OSK 1284/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1001/23 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2024 roku, sygn. akt II SA/Ol 1001/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E.J. wniesioną na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 26 września 2023 r. nr P.7721.99.2023 16KK. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (zwanego dalej: PINB) z 1 sierpnia 2023r. umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem wiaty śmietnikowej i miejsca postojowego [...] na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła E.J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 104 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej: "rozporządzeniem", poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że organ zasadnie nie zastosował przedmiotowej regulacji w sprawie oraz, że brak jest regulacji prawnej, w oparciu o którą można ustalić obowiązek zachowania odstępu pomiędzy ścianą wiaty śmietnikowej, a miejscem postojowym, - § 104 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w związku z artykułem 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż cechą relewantną pozwalającą różnicować sytuację posiadaczy miejsc postojowych jest rodzaj ściany znajdującej się przy miejscu postojowym, a nie odległość od tej ściany, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, - art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), zwanej dalej: "p.b.", w związku z artykułem 5 ust. 2 p.b. oraz w związku z § 104 ust. 3 pkt 1 i § 22 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, podczas gdy usytuowanie wiaty i miejsca postojowego uniemożliwia normalne korzystanie z niego, jest niezgodne z zasadami wiedzy technicznej i narusza interes osoby trzeciej, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z artykułem 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi i uznanie, że organ zasadnie stwierdził istnienie przesłanki umorzenia postępowania w postaci braku regulacji prawnej uzasadniającej aktywność organu, podczas gdy regulacja taka istnieje, - art. 151 p.p.s.a. w związku z artykułem 7 k.p.a. i artykułem 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo że decyzja organu została wydana z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego przy ocenie materiału dowodowego, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z artykułem 28 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia wskazanej regulacji k.p.a. polegającego na niewezwaniu do udziału w sprawie dewelopera, - art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność i niejasność wywodów Sądu pierwszej instancji, który z jednej strony wskazał, że organ nie mógł oceniać legalności działań w ramach pozwolenia na budowę, a z drugiej stwierdził, że był uprawniony do oceny inwestycji pod kątem zgodności z prawem, co uniemożliwia kontrolę instancyjną, - art. 134 § 1 k.p.a. w związku z artykułem 51 ust. 1 pkt 2 i artykułem 51 ust. 7 p.b. w związku z artykułem 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez zaniechanie przez Sąd oceny działania organu pod kątem możliwości zastosowania wskazanej w zarzucie regulacji p.b., z której wynika jednoznacznie, że badana powinna być nie tylko zgodność wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę ale także z przepisami. Mając na uwadze powyższe, wnosząca skargę kasacyjną domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia także zaskarżonych decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w sprawie brak jest regulacji prawnej uzasadniającej interwencję organu nadzoru budowlanego. Przede wszystkim skarżąca podnosi, że wbrew ustaleniom Sądu, istnieje norma prawna, która powinna stanowić podstawę działania organu. Jest nią § 104 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, regulujący wymóg zachowania odległości co najmniej 0,3 metra między dłuższą krawędzią stanowiska postojowego a ścianą. Argumentacja ta została oparta na dwóch metodach wykładni: Skarżąca wskazuje, że podczas gdy ust. 1 i 4 § 104 rozporządzenia odnoszą się wprost do stanowisk w garażu, to ust. 3, mający zastosowanie w sprawie, mówi ogólnie o "stanowiskach postojowych", nie ograniczając swojego zastosowania do garażu. W ocenie skarżącej należy przyjąć, że celem racjonalnego ustawodawcy było zapewnienie możliwości normalnego opuszczenia pojazdu nie tylko osobom korzystającym z miejsc w garażach, ale wszystkim użytkownikom miejsc postojowych. Dodatkowo, skarżąca wskazuje na możliwość zastosowania tego przepisu w drodze analogii, zwłaszcza że sytuacje, w których ściana jest budowana tuż przy naziemnym miejscu postojowym, nie są na tyle częste, by wymagały odrębnej regulacji. Skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu, jakoby przepisy dotyczące garaży były lex specialis i miały charakter bardziej rygorystyczny. Zdaniem skarżącej jej miejsce postojowe, ze względu na specyficzną lokalizację przy ścianie, powinno być objęte taką samą ochroną. Dalej zarzuciła, że nielogiczna i prowadząca do absurdalnych wniosków jest interpretacja, zgodnie z którą posiadacz miejsca przy ścianie wiaty garażowej zasługuje na ochronę, a posiadacz miejsca przy ścianie wiaty śmietnikowej już nie. Taka wykładnia, w jej ocenie, narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP), gdyż cechą istotną, która powinna decydować o jednakowym traktowaniu, jest potrzeba zachowania odstępu od ściany w celu opuszczenia pojazdu, a nie rodzaj tej ściany. Wskazała, że Sąd bardzo lakonicznie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 5 p.b. Skarżąca argumentuje, że zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, obiekt budowlany musi być utrzymywany w należytym stanie technicznym, co odnosi się również do etapu jego użytkowania i zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do naruszenia co najmniej dwóch norm: niezachowania odstępu od ściany wiaty oraz usytuowania wiaty poza działką budowlaną. Skutkowało to naruszeniem jej interesu jako osoby trzeciej poprzez uniemożliwienie normalnego korzystania z miejsca postojowego. Skarżąca podkreśla, że codzienne korzystanie z miejsca postojowego w obecnych warunkach jest nie do zaakceptowania i wiąże się z koniecznością przeciskania przez uchylone drzwi, a czasem nawet wysiadania od strony pasażera, co stwarza również zagrożenie bezpieczeństwa. Sytuacja jest tym bardziej kuriozalna, że wiata nie posiada fundamentów i jest jedynie przykręcona do podłoża, a jej przesunięcie nie byłoby operacją skomplikowaną ani kosztowną. Zgoda na takie praktyki budowlane stanowi przyzwolenie dla deweloperów na realizację podobnych robót w przyszłości, co narusza interes społeczny. Skarżąca zwróciła również uwagę, że formalne zakończenie budowy nastąpiło w trybie zawiadomienia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu (w ramach tzw. przepisów covidowych), co oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie przeprowadzał kontroli zgodności obiektu z przepisami. Taka "milcząca zgoda" nie legalizuje działań niezgodnych z prawem. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wskazała, że przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b. jest możliwe nawet po przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu. Podkreśliła, że odsunięcie wiaty o 0,3 m doprowadziłoby obiekt do stanu zgodnego z prawem, nie naruszając przy tym projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że sporna wiata śmietnikowa, jak i sąsiadujące z nią miejsce parkingowe [...] zostały wykonane w ramach robót budowlanych obejmujących szersze zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie "Zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z urządzeniami budowlanymi". Roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji Prezydenta Olsztyna zatwierdzającej projekt oraz udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 12 października 2018 r. nr 11-510/2018 zmienionej decyzją z dnia 23 lipca 2020r. nr 11-276/2020. Inwestycja ta została legalnie oddana do użytkowania czego potwierdzeniem jest zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z 2 marca 2021r. znak: PINB.511.40.2021 o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w tych okolicznościach faktycznych działania organów nadzoru budowlanego dotyczyć mogły oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja udzielające pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany brak jest prawnej możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 p.b. w zakresie zgodności z przepisami obiektu budowlanego zrealizowanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego podlegają ochronie zgodnie z zasadą trwałości decyzji uregulowaną w art. 16 k.p.a., w myśl której uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają bowiem z domniemania legalności. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji. Dlatego też w świetle stanowiska konsekwentnie prezentowanego przez Skarżącą kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego uprawnione były jedynie do zbadania, czy realizacja wiaty śmietnikowej i sąsiadującego z nią miejsca parkingowego, miała miejsce w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego, ewentualnie czy roboty te wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Realizacja obiektu budowlanego na podstawie i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a także legalne oddanie go do użytku nie daje podstaw do ingerencji w zakresie wyznaczonym hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. ze względu na niezgodność z przepisami do momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego ustaliły natomiast, że roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego. Okoliczność ta nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. W istocie Skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem zgodność z przepisami rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym, co na tym etapie postępowania było niedopuszczalne. W konsekwencji prawidłowych ustaleń w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym, organy nadzoru budowlanego doszły do trafnego wniosku, iż postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji w sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i art. 51 ust.7 p.b, w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest spójne, logiczne i zawiera wszystkie elementy wymagane prawem. Sąd trafnie rozróżnił brak kompetencji organu nadzoru do weryfikacji i zmiany ostatecznego pozwolenia na budowę od jego ustawowego obowiązku badania zgodności wykonanych robót z tymże pozwoleniem oraz z obowiązującymi przepisami. Sąd I instancji nie jest również zobowiązany do odniesienia się wprost do każdego z zarzutów skargi z osobna, jeżeli nie ma on istotnego znaczenia dla meritum sprawy. Brak odniesienia się do kwestii wezwania inwestora do udziału w sprawie był bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro jej istotą był brak podstaw do merytorycznej ingerencji organu. Bezzasadny należy uznać zarzut błędnej wykładni § 104 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Sąd I instancji dokonał prawidłowej, zgodnej z fundamentalnymi zasadami wykładni prawa, interpretacji tego przepisu. Umiejscowienie § 104 w rozdziale zatytułowanym "Garaże dla samochodów osobowych" jasno wskazuje, że intencją prawodawcy było uregulowanie wyłącznie kwestii technicznych dotyczących tego rodzaju obiektów budowlanych. Argumentacja skarżącej, odwołująca się do ogólnego sformułowania "stanowisko postojowe" w ust. 3 tego paragrafu, pomija fundamentalny kontekst normatywny, w jakim przepis ten funkcjonuje. Również chybiona jest próba zastosowania tego przepisu w drodze analogii. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w prawie administracyjnym, zwłaszcza w obszarze prawa budowlanego, gdzie przepisy techniczne stanowią podstawę do nakładania na obywateli konkretnych obowiązków, stosowanie analogii legis w celu kreowania nowych norm jest co do zasady niedopuszczalne. Obowiązuje tu zasada ścisłej interpretacji przepisów. Brak regulacji dotyczącej odległości wiaty śmietnikowej od zewnętrznego miejsca postojowego jest świadomym zaniechaniem prawodawcy, a nie niezamierzoną luką prawną. W konsekwencji bezzasadny jest również zarzut naruszenia zasady równości, gdyż sytuacja prawna i faktyczna posiadacza miejsca postojowego w garażu oraz posiadacza miejsca na terenie otwartym nie są tożsame, co uzasadnia ich odmienne traktowanie przez prawodawcę. Prawidłowa wykładnia § 104 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 5 p.b. Przepis ten, zawierający ogólne zasady projektowania i budowy obiektów budowlanych, może stanowić podstawę do interwencji organu tylko wówczas, gdy dochodzi do naruszenia konkretnych, szczegółowych przepisów techniczno-budowlanych lub warunków pozwolenia na budowę. Skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że do takiego naruszenia nie doszło, to powoływanie się na ogólne klauzule zawarte w artykule 5 p.b. jest bezskuteczne. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.