II OSK 1304/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 14/23 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2022 r. nr WOP.7722.116.2022.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek H. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sygn. II OSK 1304/23 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bk 14/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. G., dalej: "skarżący", na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2022 r. znak WOP.7722.116.2022.MM, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 4 października 2022 r. nr WOP.5160.48.2022.JP, wydane w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w budynku gospodarczo-garażowym na działce o nr geod. [...] przy ul. K. [...] w K. gm. C.. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PINB") zawiadomieniem z 2 grudnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. K. [...] w K. gm. C., stanowiącej własność J. G.. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2021 r. oraz 31 sierpnia 2022 r. PINB ustalił, że przedmiotowy budynek to obiekt murowany, z dachem o konstrukcji drewnianej, jednospadowym krytym blachą, ze spadkiem połaci dachowej na teren działki własnej inwestora. Budynek jest orynnowany oraz ma wykonane obróbki blacharskie, usytuowany jest wzdłuż ogrodzenia z działkami nr [...] i nr [...], a okap dachu wystaje na działkę nr [...] na ok. 0,16-0,20 m. W toku postępowania PINB uzyskał ze Starostwa Powiatowego w Białymstoku informację z dnia 13 grudnia 2021 r., że skarżący w dniu 23 kwietnia 2008 r. złożył skuteczne zgłoszenie (nr rej. 545) o zamiarze realizacji budynku gospodarczego na ww. działce. Dokumentacja dołączona do zgłoszenia nie zachowała się jednak z uwagi na upływ czasu, a w rejestrze pozwoleń na budowę z lat 1999-2021 brak jest informacji o uzyskaniu pozwolenia na budowę na realizację budynku na ww. działce. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego PINB postanowieniem z dnia 4 października 2022 r., w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej "P.b."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych we wskazanym budynku. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odwołując się zaś do uzyskanej ze Starostwa Powiatowego informacji o zgłoszeniu przez skarżącego zamiaru realizacji budynku gospodarczego na przedmiotowej działce, organ I instancji doszedł do wniosku, że zgłoszenie to nie znajduje aktualnie zastosowania, albowiem powierzchnia wzniesionego budynku przekracza 50 m2, a sam budynek ma podstawę zbliżoną do prostokąta o nieregularnych kształtach, o szerokości 5,92 m i 6,16 m oraz długości 8,62 m i 9,84 m. PINB poinformował jednocześnie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, a także o konsekwencjach niezłożenia tego wniosku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach obliczania tej opłaty. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, dalej: "PWINB", po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez J. G., postanowieniem z dnia 16 listopada 2022 r. nr WOP.7722.116.2022.MM utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając stanowisko PINB, że budowa kontrowanego budynku gospodarczego o powierzchni przekraczającej 50 m2 wymagała pozwolenia na budowę. Wymóg ten obowiązywał zarówno w dacie budowy ww. budynku, jak i obecnie. Jak podkreślił organ II Instancji, w dacie budowy, tj. w 2008 r., przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a wyłączały spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę parterowe budynki gospodarcze, związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Budowa tych budynków wymagała jednak zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto pozwolenia na budowę nie wymagała, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa tych budynków wymagała jednak zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy. W ocenie PWINB budynek zrealizowany przez skarżącego nie podlegał ww. wyłączeniom ustawowym, albowiem ma powierzchnię zabudowy przekraczającą 50 m2, a rozpiętość jego konstrukcji to 5,92 m i 6,16 m. Odwołując się zaś do obecnie obowiązujących przepisów, PWINB przypomniał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia zamiaru ich budowy zwolniona jest budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, jeżeli obiekty te są związane z produkcją rolną i uzupełniają zabudowę zagrodową. Pozostawiony został jednak wymóg zgłaszania zamiaru budowy budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 w innych niż ww. przypadkach. Zatem również obecnie budowa budynku o wymiarach analogicznych do przedmiotu postępowania wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Reasumując PWINB stwierdził, że skoro skarżący nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem na budowę, a dokonane w 2008 r. zgłoszenie obejmuje budynek o mniejszych wymiarach, właściwych do zgłoszenia zamiaru budowy, to mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co skutkowało wszczęciem procedury legalizacyjnej. Zdaniem organu brak jest również podstaw do potraktowania budynku jako dwóch obiektów budowlanych zrealizowanych w oparciu o zgłoszenie lub zgłoszenia. PWINB zwrócił także uwagę, że znajdująca się w aktach sprawy mapa poinwentaryzacyjna z 2009 r. udostępniona przez skarżącego wskazuje, że na działce [...] przy ul. K. w K. zrealizowano jeden budynek o przywołanych wyżej wymiarach. J. G. wniósł skargę na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia PINB z dnia 4 października 2022 r., jako wydanych z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 P.b., poprzez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając skargę jej autor podkreślił, że zgłoszenie robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 P.b., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor nie działał w celu obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, ale był przekonany, że dwa razy dokonał zgłoszenia budynków - raz budynku gospodarczego, a następnie budynku garażowego. Dlatego wymiar dwóch budynków wskazanych na mapie poinwentaryzacyjnej jako jeden budynek wynosi ok. 54 m2. Skarżący podkreślił, że nie był świadomy, że nie można łączyć dwóch budynków jednym dachem i wspólną ścianą oraz że w takim przypadku Prawo budowlane traktuje te budynki jako jeden budynek, na który wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł ponadto, że skoro skutecznie zgłosił budowę budynku gospodarczego i zgłoszenie zostało przyjęte, a budynek został zrealizowany niezgodnie ze zgłoszeniem, to w takiej sytuacji organ powinien zastosować procedurę naprawczą w oparciu o przepisy art. 50-51 P.b., a nie art. 48 ustawy. Co do braku drugiego zgłoszenia skarżący stwierdził, że wybudowany budynek od początku był związany z produkcją rolną i wykorzystywany do przechowywania płodów rolnych, środków ochrony roślin i innych przedmiotów związanych z produkcją rolną. Stanowił zatem uzupełnienie zabudowy zagrodowej, albowiem skarżący prowadzi gospodarstwo rolne po rodzicach od 1994 r. Przywołanym na wstępie wyrokiem sygn. II SA/Bk 14/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej "decyzją o legalizacji", a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Sąd wskazał, że z ustaleń organów obu instancji wynika, iż skarżący na działce o nr [...], położonej przy ul. K. [...] w K. , gm. C. zrealizował murowany budynek gospodarczo-garażowy z dachem o konstrukcji drewnianej, jednospadowym krytym blachą, ze spadkiem połaci dachowej na teren działki własnej inwestora. Budynek jest orynnowany oraz ma wykonane obróbki blacharskie, usytuowany jest wzdłuż ogrodzenia z działką nr [...] i działką nr [...]. Okap dachu wystaje na działkę nr [...] na około 0,16-0,20 m. Budynek ma podstawę zbliżoną do prostokąta o nieregularnych kształtach, zaś jego wymiary to szerokość: 5,92 m i 6,16 m oraz długość: 8,62 m i 9,82 m, a zatem powierzchnia przekracza 50 m2. Sporny obiekt został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę, skarżący złożył natomiast skuteczne zgłoszenie z 23 kwietnia 2008 r. obejmujące realizację budynku gospodarczego na ww. działce. Jak wskazał Sąd, organy orzekające w sprawie przyjęły, że ww. budynek gospodarczo-garażowy o powierzchni przekraczającej 50 m2, który jako jeden obiekt został ujęty na mapie poinwentaryzacyjnej w 2009 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Białymstoku, nie mógł być objęty ww. zgłoszeniem z dnia 23 kwietnia 2008 r., a zatem wymagał pozwolenia na budowę. Zalegalizowanie samowoli w takim przypadku powinno nastąpić na podstawie art. 48 P.b. Skarżący wywodzi natomiast, że obiekt został zrealizowany na podstawie dwóch zgłoszeń, raz budynku gospodarczego, a raz budynku garażowego, przy czym nie jest w stanie wyjaśnić braku drugiego zgłoszenia. Zdaniem skarżącego nawet w przypadku uznania, że nie dokonał drugiego zgłoszenia, to skoro skutecznie zgłosił budowę budynku gospodarczego, a budynek został zrealizowany niezgodnie ze zgłoszeniem, organ powinien zastosować procedurę naprawczą w oparciu o art. 50-51 P.b. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko prezentowane przez organy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, realizacja spornego budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni około 54 m2 nie mogła być objęta zgłoszeniem z 23 kwietnia 2008 r., ani tym bardziej zrealizowana jako odstępstwo od tego zgłoszenia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymóg ten obowiązywał zarówno w dacie budowy ww. budynku, jak i obecnie. Jednocześnie budynek o wymiarach analogicznych do przedmiotu niniejszego postępowania nie podlegał (i nadal nie podlega) wyłączeniom ustawowym w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy art 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w brzmieniu na datę budowy, tj. na 2008 r., wyłączały spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę parterowe budynki gospodarcze, związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Budowa tych budynków wymagała jednak zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Ponadto pozwolenia na budowę nie wymagała, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa tych budynków również wymagała zgłoszenia. Sad stwierdził, że skoro budynek zrealizowany przez skarżącego ma powierzchnię zabudowy przekraczającą 50 m2, a rozpiętość jego konstrukcji to 5,92 m i 6,16 m, to rację mają organy, iż nie podlegał on wskazanym wyłączeniom ustawowym. Również obecnie obowiązujące przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. zwalniają budowę parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia zamiaru ich budowy, jeżeli są one związane z produkcją rolną i uzupełniają zabudowę zagrodową, pozostawiono jednak wymóg zgłaszania zamiaru budowy budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 w innych niż ww. przypadkach, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy. Również w aktualnym stanie prawnym budynek o wymiarach powyżej 50 m2 nie podlega wyłączeniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów, że przepisy prawa nie zwalniały inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni około 54 m2. Dokonane natomiast skuteczne zgłoszenie z 2008 r. mogło obejmować jedynie budynek o mniejszych wymiarach, właściwych do zgłoszenia zamiaru budowy. Sąd przyznał też rację organowi odwoławczemu, że wobec braku dokumentów, zarówno w organie administracji architektoniczno-budowlanej, jak i po stronie inwestora, nie można stwierdzić, aby budynek zrealizowany przez skarżącego odpowiadał, czy to wymiarami, czy lokalizacją, obiektowi objętemu tym zgłoszeniem. Z tego też względu brak jest podstaw do potraktowania budynku jako dwóch obiektów budowlanych, zrealizowanych w oparciu o zgłoszenie lub zgłoszenia, tym bardziej, że twierdzenie skarżącego o dokonaniu zgłoszenia na drugi budynek - budynek garażowy, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Jednocześnie sam skarżący nie potrafi wyjaśnić przyczyny braku takiego dokumentu, wskazując jedynie na przekonanie o dopełnieniu wymaganych prawem formalności. Sąd podkreślił, że sporny budynek gospodarczo - garażowy o długości 8,62 m i 9,84 m oraz szerokości 5,92 m i 6,16 m, w takich wymiarach został ujęty w 2009 r. - jako jeden obiekt - na mapie poinwentaryzacyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Białymstoku. Mapa ta potwierdza, że na działce [...] zrealizowano jeden budynek o powierzchni przekraczającej 50 m2. W ocenie Sądu bezsporne jest zatem, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, bowiem realizacja budynku gospodarczego o ww. wymiarach wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zaś skarżący takiego pozwolenia nie posiada, to organy nadzoru budowlanego zasadnie wszczęły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 P.b. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że każda samowola budowlana zagrożona jest nakazem rozbiórki, jednakże art. 48 P.b. przewiduje procedury umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Jest to możliwe wówczas, gdy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od rozbiórki obiektu jest stwierdzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą ww. okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., powinien wstrzymać prowadzenie budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Na mocy zaś art. 48 ust 3 P.b. organ zobligowany jest pouczyć inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o właściwie zastosowane przepisy prawa, zaś ich wykładnia w ustalonych w sprawie okolicznościach nie budzi zastrzeżeń. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania procedury, o której mowa w art. 50-51 P.b. W okolicznościach sprawy nie można pominąć porównania zakresu robót, które mogły być objęte zgłoszeniem z 23 kwietnia 2008 r., do zakresu robót, które rzeczywiście zostały zrealizowane - zdaniem skarżącego - z powołaniem się na treść tego zgłoszenia. Zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego i wedle przepisów obowiązujących na datę budowy mogło dotyczyć jedynie budynku gospodarczego do 35 m2, wykonany zaś budynek gospodarczo - garażowy ma powierzchnię 54 m2. Nie budzi zatem wątpliwości, że zakres rzeczywistych robót budowlanych wykroczył w sposób ewidentny od zakresu robót zgłoszonych. Powyższe nie może być jednak traktowane jako istotne odstępstwo od dokonanego zgłoszenia. Sąd I instancji przywołał wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2004 r. sygn. IV SA 162/03, w którym wskazano, że "jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 P.b. (...) Prawo budowlane wprost przewiduje procedurę naprawczą dla przypadku prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym, natomiast dla prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z zakresem zgłoszenia, takiej procedury nie zastrzega, co oznacza, że prawidłowość zastosowania właściwej procedury dla takiego przypadku jest uzależniona od tego, jaki był zakres odstępstw od zgłoszenia. Jeżeli wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i były robotami budowlanymi zaliczonymi do budowy, definiowanej jako budowa od podstaw, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego, to poprzestanie na procedurze naprawczej jest niedopuszczalne". Sąd wskazał, że mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego (od podstaw) o powierzchni około 54 m2, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Niekwestionowany zaś fakt braku ww. pozwolenia uzasadniał zastosowanie procedury, o której mowa w art. 48 P.b. Przekonanie zaś skarżącego, że złożył dwa zgłoszenia, a wobec braku jednego z nich działał w błędzie oraz fakt znikomej, w jego ocenie, szkodliwości społecznej czynu nie uzasadnia odstąpienia od stosowania prawa w okolicznościach niniejszej sprawy i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Organowi odwoławczemu nie sposób przy tym zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. J. G. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bk 14/23, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a., strona zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo niewyczerpującego rozpatrzenia przez organ II instancji całego materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że mapa poinwentaryzacyjna z 2009 r. wskazuje, że na działce o nr [...] przy ul. K. w K. zrealizowano jeden budynek, pomimo iż mapa obrazuje dwa budynki połączone ścianami oraz wspólnym dachem, a nadto okoliczności sprawy, w tym składane przez skarżącego w toku sprawy wyjaśnienia i materiały zdjęciowe wskazują, że w tym wypadku powstały de facto dwa budynki, które zostały połączone ścianami oraz wspólnym dachem; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo zaistnienia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, w postaci niemożności stwierdzenia, czy budynek (lub dwa budynki), zrealizowany przez skarżącego odpowiadał wymiarami, czy lokalizacją obiektowi objętemu zgłoszeniem z 2008 r., na skutek braku zachowania dokumentów u skarżącego oraz w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący wybudował jeden budynek bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w rzeczywistości zostały wybudowane dwa odrębne budynki połączone jedynie ścianami oraz wspólnym dachem, których wybudowanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, a co za tym idzie nie było podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe zarzuty J. G. wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dalej: "WSA", błędnie uznał, że mapa poinwentaryzacyjna z 2009 r. wskazuje, że na działce o nr [...] przy ul. K. w K. zrealizowano jeden budynek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że mapa poinwentaryzacyjna z 2009 r. została sporządzona przez posiadającego odpowiednie uprawnienia geodetę, który zdaniem skarżącego zobrazował dwa budynki, posadowione na działce nr [...], choć z uwagi na wspólny dach nie mogły one zostać należycie wyodrębnione i wyeksponowane. Mapa poinwentaryzacyjna powinna odzwierciedlać rzeczywisty stan nieruchomości i znajdująca się w aktach sprawy mapa stan ten odzwierciedla, w zakresie umiejscowienia budynków na działce oraz kształtu i wymiarów budynków, jednak nie zawiera (choć powinna zawierać) wyraźne, niebudzące wątpliwości rozgraniczenie obu budynków. Skarżący nie jest specjalistą w tym zakresie, jednak w jego ocenie nie można, bez zbadania rzeczywistego stanu rzeczy przyjąć, że skoro na mapie poinwentaryzacyjnej brakuje wyraźnego rozgraniczenia budynków to oznacza, że na gruncie wzniesiono jeden budynek. W toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego skarżący wielokrotnie wyjaśniał rzeczywisty stan rzeczy, a także przedstawiał materiał zdjęciowy, który świadczy o samodzielności gospodarczej obu budynków. WSA opierając się jedynie na mapie poinwentaryzacyjnej nie wziął pod uwagę tychże okoliczności i wniosków dowodowych. Skarżący podniósł też, że wybudował dwa budynki połączone ścianami oraz dachem, aczkolwiek z uwagi na upływ czasu nie pamięta, jaki był zakres zgłoszenia, ani czy złożył jedno, czy też dwa zgłoszenia. Jako że stosowna dokumentacja nie zachowała się również w organie administracji architektoniczno–budowlanej, to powstały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Nie ma bowiem pewności, czy rzeczywiście doszło do tzw. samowoli budowlanej, czy też organ administracji architektoniczno-budowlanej w czasie dokonywania zgłoszenia z 2008 r. potraktował inwestycję jako dwa budynki, czy też jako jeden budynek. W związku z tym nie można z całą pewnością ustalić, czy skarżący złożył dwa odrębne zgłoszenia, czy też zgłosił jeden budynek o powierzchni przekraczającej wprawdzie maksymalną powierzchnię, którą powinien mieć budynek podlegający zgłoszeniu (35 m2), a mimo wszystko organ administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszenia tego z jakichś względów nie zakwestionował. Skarżący podkreślił, zarzucając WSA w Białymstoku popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym WSA z pewnością znalazłby podstawy do wskazania, że dwa wolnostojące budynki, tj. parterowy budynek gospodarczy oraz garaż, połączone ścianami oraz wspólnym dachem wymagały jedynie dwóch zgłoszeń zamiaru ich budowy na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z przepisami art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a i b Prawa budowlanego, dotyczącymi wolnostojących parterowych budynków gospodarczych oraz garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, jeżeli łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budynki, które powstały na działce o nr [...] w K. , odpowiadają tej charakterystyce, bezprzedmiotowe było zatem wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 6 maja 2023 r. H. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę J. G. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2022 r. znak WOP.7722.116.2022.MM, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 4 października 2022 r. nr WOP.5160.48.2022.JP, wydane w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w budynku gospodarczo-garażowym na działce o nr geod. [...] przy ul. K. [...] w K. gm. C.. Z ustaleń organów obu instancji wynika, iż skarżący na działce o nr [...], położonej przy ul. K. [...] w K. , gm. C. zrealizował murowany budynek gospodarczo-garażowy z dachem o konstrukcji drewnianej, jednospadowym krytym blachą, ze spadkiem połaci dachowej na teren działki własnej inwestora. Budynek jest orynnowany oraz ma wykonane obróbki blacharskie, usytuowany jest wzdłuż ogrodzenia z działką nr [...] i działką nr [...]. Okap dachu wystaje na działkę nr [...] na około 0,16-0,20 m. Budynek ma podstawę zbliżoną do prostokąta o nieregularnych kształtach, zaś jego wymiary to szerokość: 5,92 m i 6,16 m oraz długość: 8,62 m i 9,82 m, a zatem powierzchnia przekracza 50 m2. Sporny obiekt został wybudowany bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Skarżący dokonał natomiast zgłoszenia z 23 kwietnia 2008 r. obejmującego realizację budynku gospodarczego na przedmiotowej działce. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w brzmieniu na datę budowy, tj. na 2008 r., wyłączały spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę parterowe budynki gospodarcze, związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Budowa tych budynków wymagała zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa tych budynków również wymagała dokonania zgłoszenia. Dokonane przez J. G. w dniu 23 kwietnia 2008 r. zgłoszenie dotyczyło realizacji budynku gospodarczego na działce nr [...]. Według przepisów obowiązujących na datę budowy, tj. w roku 2008, zgłoszenie mogło dotyczyć budynku gospodarczego o powierzchni maksymalnie do 35 m2, zaś zrealizowany przez J. G. budynek gospodarczo - garażowy ma powierzchnię około 54 m2. Sąd I instancji wskazał, że zakres rzeczywistych robót budowlanych wykonanych przez inwestora wykroczył zatem w sposób ewidentny od zakresu robót zgłoszonych i podzielił stanowisko organów, że realizacja spornego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Niekwestionowany zaś fakt braku ww. pozwolenia uzasadniał zastosowanie procedury, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wybudowanie zupełnie innego obiektu budowlanego, niż objęty zgłoszeniem, uprawnia do zastosowania trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Tryb z art. 50 i art. 51 jest możliwy do zastosowania w przypadku dokonania niewielkich odstępstw od zgłoszenia, mających taki zakres, aby w dalszym ciągu budowa wymagała dokonania jedynie zgłoszenia (por. wyrok NSA z 16 listopada 2023 r. sygn. II OSK 1443/22, wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2024 r. sygn. II SA/Łd 183/24). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. II OSK 207/23 "realizacja robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia świadczy o zamiarze inwestora zrealizowania od początku (czyli już w chwili zgłoszenia) innego obiektu. Jeżeli zatem inwestor prowadzi roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a zakres odstępstw od zgłoszenia wskazuje, iż wykonanie robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 P.b.". W wyroku tym wskazano także, że jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 P.b. "Jeżeli wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i były robotami budowlanymi zaliczonymi do budowy, definiowanej jako budowa od podstaw, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego, to poprzestanie na procedurze naprawczej jest niedopuszczalne". Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 listopada 2022 r. sygn. II OSK 3522/19 stwierdzając, że "jeżeli finalna postać wykonanych robót budowlanych jawi się jako taka, która wymagałaby pozwolenia na budowę (...), to zasadniczo inwestor nie może powoływać się na dokonane zgłoszenie. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę byłyby zgłaszane jako inny obiekt, a następnie legalizowane w trybie naprawczym jako zrealizowane z odstępstwami". W wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1334/15 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego po złożeniu zgłoszenia nie sankcjonuje legalności wykonania zrealizowanych robót. Organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może wobec tak zrealizowanej budowy stosować środki określone w art. 51 bądź też te przewidziane w art. 48 ustawy Prawo budowlane". Sąd pierwszej instancji – kontrolując postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 listopada 2022 r. – zasadnie zatem uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe było zastosowanie procedury likwidacji samowoli budowlanej określonej w art. 48 Prawa budowlanego, brak było zaś podstaw do zastosowania procedury, o której mowa w art. 50-51 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo ocenił przy tym ustalenia organów nadzoru budowlanego obu instancji, że inwestor na działce o nr [...] w K. zrealizował jeden obiekt budowlany, nie zaś jak twierdzi - dwa odrębne budynki połączone ścianami oraz wspólnym dachem, których wybudowanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że sporny budynek gospodarczo-garażowy stanowi jedną samodzielną całość budowlaną. Potwierdza to zarówno wynik przeprowadzonych w toku postępowania oględzin, jak i fotografie przedłożone przez samego skarżącego. Zdjęcia te nie potwierdzają, jak wskazuje skarżący, że zrealizowano dwa połączone ze sobą budynki, lecz jeden budynek. Przedmiotowy obiekt jest niepodzielny pod względem konstrukcyjnym, budynek posiada jeden wspólny dach i ściany stanowiące ciągłą strukturę, a jedynie składa się z dwóch pomieszczeń. Również mapa poinwentaryzacyjna z 2009 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Białymstoku – wbrew twierdzeniom J. G. - jednoznacznie potwierdza, że na działce nr [...] zrealizowano jeden obiekt, o długości 8,62 m i 9,84 m oraz szerokości 5,92 m i 6,16 m. Całkowicie bezpodstawne są zatem zarzuty skarżącego dotyczące błędnej kwalifikacji budynku jako całości i twierdzenia, że na gruncie istnieją dwa budynki - parterowy budynek gospodarczy oraz garaż, połączone ścianami oraz wspólnym dachem. Warto przy tym zwrócić uwagę, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 grudnia 2021 r. J. G. nie kwestionował ustaleń organu dotyczących realizacji jednego budynku i podpisał protokół oględzin bez zastrzeżeń. Tym samym stwierdzić należało, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo niewyczerpującego rozpatrzenia przez organ II instancji całego materiału dowodowego, są niezasadne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził bowiem naruszenia przez organ wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a stan faktyczny został ustalony w oparciu o prawidłową ocenę dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo zaistnienia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, w postaci niemożności stwierdzenia, czy budynek (lub dwa budynki), zrealizowany przez skarżącego odpowiadał wymiarami, czy lokalizacją, obiektowi objętemu zgłoszeniem z 2008 r. Twierdzenia skarżącego o dokonaniu dwóch odrębnych zgłoszeń, czy też jednego zgłoszenia obejmującego dwa odrębne budynki, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Z informacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2021 r., wynika jednoznacznie, że J. G. w dniu 23 kwietnia 2008 r. złożył zgłoszenie (nr rej. 545) o zamiarze realizacji jednego budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. . Nie ma też podstaw, by przyjmować, jak chce skarżący, że dokonał zgłoszenia budynku o wymiarach odpowiadających zrealizowanemu obiektowi, a organ administracji architektoniczno-budowlanej z nieznanych przyczyn nie wniósł sprzeciwu. Zasadnie organy przyjęły, mimo niezachowania kompletnej dokumentacji dotyczącej zgłoszenia, że zgłoszenie dotyczyło obiektu o wymiarach mniejszych od obiektu zrealizowanego, właściwych dla zgłoszenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. III OSK 630/23, "celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego". Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a. przepis art. 81a § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania m.in. w sytuacji, gdy w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach (tak jak w sprawie rozpoznawanej). Z powyższych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. W pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania H. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub przez skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawodawca nie uregulował natomiast podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.