II OSK 1400/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1765/22 w sprawie ze skargi S. Ś. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 października 2022 r. nr WINB.WOA.7722.205.2022.DS w przedmiocie wstrzymania budowy wiaty oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1765/22, oddalił skargę S. Ś. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 października 2022 r., nr WINB.WOA.7722.205.2022.DS, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej z 8 września 2021 r., nr PINB.7353.134.2022.SN, wstrzymujące skarżącej budowę wiaty o powierzchni powyżej 50 m2 wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, usytuowanej przy ul. (...) na działce nr (...), obręb [...] w B.. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt jako wiatę, która ze względu na powierzchnię zabudowy przekraczającą 50 m2 wymagała pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organów co do tego, że obiekt jest wynikiem samowoli budowlanej wymagającej wstrzymania przy jednoczesnym otwarciu procedury legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie przychylił się do twierdzeń skarżącej, jakoby budowa obiektu była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, albowiem obiekt ten stanowi w istocie dwie wiaty o powierzchni 48 m2 i 24 m2. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przedmiotowy obiekt o wymiarach 12,2 m x 6 m + 2,9 m x 1,45 m stanowi funkcjonalną całość. W skardze kasacyjnej S. Ś., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i przytaczając podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd zawartych w skardze zarzutów, a co za tym idzie powtórzenie błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej i drugiej instancji, w szczególności przyjęcie, że obiekt w postaci wiaty posadowiony na działce nr [...], obręb [...] w B. wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy obiekt ów stanowi w istocie dwie odrębne wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 każda, posadowionych na działce o powierzchni 2156 m2, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, co skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego i w konsekwencji oddaleniem skargi; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów administracyjnych obu instancji, pomimo niezapewnienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz wydanie zaskarżonego postanowienia bez wezwania do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co skarżąca nie miała możliwości zapoznania się ze stanowiskiem organu czy ogółem zebranego w sprawie materiału, a co za tym idzie uniemożliwienie stronie złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia zastosowanej dylatacji i jej znaczenia w przedmiocie uznania, że na działce skarżącej wzniesiono dwie wiaty; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie zarzutu zaniechania przez organ przesłuchania w charakterze świadka pełnomocnika skarżącej, który brał udział w czynnościach kontrolnych na nieruchomości i złożył oświadczenie do protokołu, że wiata składa się z dwóch części zdylatowanych, niewidocznych na konstrukcji dachu i wykończeniu ścian, a które to zeznania mogły istotnie wpłynąć na ustalenia faktyczne w sprawie z uwagi na to, że świadek ów jest architektem i ma bezpośrednią wiedzę na temat konstrukcji i przeznaczenia zdylatowanych wiat. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Kierunek rozstrzygnięcia, stosownie do art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, pozwalając ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej z pominięciem tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawnobudowlana zrealizowanego na działce nr [...], obręb [...], w B., obiektu budowlanego determinująca właściwy tryb procedowania przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie organów administracji obu instancji, wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania wiaty o powierzchni powyżej 50 m2, której budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie dąży z kolei do wykazania, że zrealizowane przez nią prace poskutkowały powstaniem dwóch wiat o powierzchni 48 m2 oraz 24 m2, które w świetle art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Według skarżącej kasacyjnie, oceniając charakter spornej zabudowy organy nadzoru budowlanego pominęły okoliczność, że pomiędzy dwoma częściami obiektu istnieje dylatacja, której charakter pozwala uznać każdą z tych części za odrębną wiatę. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w podstawach kasacyjnych, akceptując sposób i zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Ustalenia wynikające z dokonanej kontroli nieruchomości, zgromadzonej dokumentacji fotograficznej oraz wyjaśnień pełnomocnika skarżących były wystarczające do określenia charakteru zrealizowanych robót budowlanych. Tak zgromadzony materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej inwestycji pozwolił na ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a jego ocena nie jest dowolna, ale zgodna z przepisami postępowania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie nie pominęły okoliczności faktycznych, które z punktu widzenia właściwych przepisów prawa materialnego miały znaczenie w sprawie. Polemiczne stanowisko skarżącej co do wyniku tej oceny nie świadczy o tym, że doszło do jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania mogących podważyć legalność działania organów administracji publicznej. Skarżąca kasacyjnie sformułowanymi zarzutami ani towarzyszącą im argumentacją nie podważyła prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych ani ich oceny co do konsekwencji prawnych wykonanych samowolnie robót budowlanych. Kompletność poczynionych ustaleń faktycznych oraz wszechstronność ich oceny odpowiada standardom proceduralnym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogły okazać się zasadne. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nastąpiła w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy na podstawie przeprowadzonej kontroli nieruchomości w dniu 22 sierpnia 2022 r., wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej oraz oświadczenia projektanta A.W. (występującego jednocześnie jako pełnomocnik inwestora w postępowaniu administracyjnym) odnośnie wykonanych robót budowlanych. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] w B. skarżąca zrealizowała budynek mieszkalny w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 23 marca 2020 r., nr 215/2020, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Poza zakresem udzielonego pozwolenia skarżąca wykonała zaś na działce nr [...] basen oraz stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania wiatę o wymiarach 12,2 m x 6 m + 2,9 m x 1,45 m (dobudowana wnęka). Ustalono, że wiata jest wyposażona w instalację wodnokanalizacyjną i elektryczną. Podczas kontroli projektant oświadczył, że wiata składa się z dwóch części "zdylatowanych niewidocznych na konstrukcji dachu i wykończenia ścian". Stanowiska organów oraz Sądu a quo odnośnie przypisania przedmiotowemu obiektowi in genere cech wiaty skarżąca nie podważyła sformułowanymi zarzutami koncentrując się wyłącznie na podważeniu zakwalifikowania wiaty jako jednego obiektu zamiast dwóch odrębnych niepodlegających reglamentacji Prawa budowlanego. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanego przez Sąd a quo, że sporny obiekt stanowi wiatę o powierzchni powyżej 50 m2, a jej wykonanie bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną uzasadniającą zainicjowanie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja, zgodnie z którą przeprowadzone roboty doprowadziły do powstania dwóch wiat, zwolnionych z obowiązku uzyskania zgody budowlanej, nie mogła skutecznie podważyć prawidłowości stanowiska organów nadzoru budowlanego co do kwalifikacji prawnobudowlanej zrealizowanych robót. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że sporny obiekt stanowi całość techniczno–użytkową i konstrukcyjną o całkowitej powierzchni 77,41 m2, o czym świadczą jednolite, wspólne pokrycie dachowe, jednolite ściany i elewacja oraz wspólna instalacja wodnokanalizacyjna i elektryczna. Wskazane elementy potwierdzają, że w znaczeniu przestrzennym i funkcjonalnym jest to jeden obiekt. Powyższej oceny nie mogło podważyć istnienie częściowej dylatacji pomiędzy dwoma częściami obiektu, albowiem nie przesądza ona automatycznie, że powstały dwa odrębne obiekty. Zwarta konstrukcja wiaty może mieć bowiem miejscowe dylatacje, które nie rozdzielają całkowicie istotnych elementów obiektu powodując powstanie odrębnych jego części. Dylatacje jako elementy techniczno-technologiczne stanowią szczeliny wykonane w konstrukcji budowlanej umożliwiające swobodne ruchy elementów budynku zapobiegające jego pęknięciom i uszkodzeniom. Brak jest podstaw normatywnych do tego, aby utożsamiać je z jakimikolwiek podziałami obiektu budowlanego. Świadczy o tym chociażby dyspozycja § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), mająca co prawda zastosowanie do budynków, ale również odpowiednio stosowana do innych obiektów budowlanych pełniących funkcje użytkowe budynków, która tylko ściany oddzielenia przeciwpożarowego przebiegające w pionie od fundamentu do przekrycia dachu poczytuje za elementy konstytuujące odrębne budynki. W konsekwencji, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego oraz zarzuty procesowe zmierzające do wykazania braków w ustaleniach faktycznych leżących u podstaw zakwalifikowania spornego obiektu jako jednolitej wiaty o powierzchni powyżej 50 m2, a nie jako dwóch wiat o powierzchni 48 m2 oraz 24 m2, zwolnionych z obowiązku uzyskania zgody budowlanej na ich realizację, okazały się niezasadne. W tym kontekście nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., a odnoszący się do braku przesłuchania A. W. - projektanta w charakterze świadka. Należy wskazać, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Zakres i przydatność określonych środków dowodowych zawsze jest determinowana określonymi realiami sprawy i musi być oceniana w określonym kontekście. W tym wypadku wszystkie przeprowadzone dowody oceniane swobodnie zgodnie z zasadami oceny wiarygodności i mocy dowodowej przedstawiają stan faktyczny spójny z ustaleniami dokonanymi przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Organy administracji nie były zobligowane do przeprowadzenia dowodu z zeznań projektanta, skoro istotne z punktu widzenia stosowania przepisów prawa materialnego okoliczności zostały ustalone w oparciu o inne środki dowodowe. Należy przy tym zaznaczyć, że projektant uczestniczył w przeprowadzonej kontroli nieruchomości i w jej trakcie wyraził swoją ocenę stanu faktycznego sprawy, którą organy i Sąd skonfrontowały z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w terenie przez inspektorów nadzoru budowlanego i adekwatnie oceniały. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę w następstwie braku przypisania organom naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które miało wynikać z faktu uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia wniosków dowodowych. Co prawda organ pierwszej instancji zaniechał wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., to jednak nie wykazano, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w odpowiednim terminie wniosła zażalenie, nie formułując jednocześnie żadnych wniosków dowodowych. Wykonanie przedmiotowej inwestycji bez pozwolenia na budowę stanowiąc samowolę budowlaną uzasadniało interwencję organów nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 48 Prawa budowlanego, w tym wydanie w pierwszym etapie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, które umożliwia skarżącej kasacyjnie doprowadzenie wykonanego obiektu do stanu zgodności z przepisami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.