II OSK 2206/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 677/22 w sprawie ze skargi G. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr OA.7722.15.1.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 677/22, oddalił skargę G. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 kwietnia 2022 r., nr OA.7722.15.1.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla z 1 lutego 2022 r., nr NB.5160.19.2021.4, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ wstrzymał J. K. i G. K. roboty budowlane związane z samowolnie zrealizowanym budynkiem gospodarczym usytuowanym na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w P., oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację, zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej oraz konieczności jej uiszczenia w celu wydania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego, na podstawie ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego, prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt zrealizowany w 2021 r. jako budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego. Uwzględniając, że skarżący nie dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu, Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organów co do tego, że obiekt jest wynikiem samowoli budowlanej wymagającej wstrzymania przy jednoczesnym otwarciu procedury legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, że "przeniesienie" obiektu w ramach działki nr [...] należało traktować jako jego wzniesienie przez obecnego współwłaściciela nieruchomości. W skardze kasacyjnej G. K., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, powołał się na podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem że zasadne było wdrożenie procedury naprawczej, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym procedura ta nie miała zastosowania, a ponadto przyjęcie przez Sąd, jakoby Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wyjaśnił skarżącemu, że nabycie nieruchomości zabudowanej obiektem wybudowanym z naruszeniem prawa jest obciążone wadą prawną, podczas gdy pogląd ten jest nieuprawniony, gdyż w stosunku do obiektu było wydane pozwolenie na budowę, które obecnie jest w dyspozycji skarżącego, przy czym ani Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ani Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nie odnieśli się do tego pozwolenia. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że w ustalonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanie faktycznym znajduje zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego, natomiast w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym mieliśmy do czynienia z przesunięciem blaszanego obiektu gospodarczego, który to nie był przytwierdzony na stałe do gruntu ani na etapie budowy ani w trakcie jego użytkowania, można też stwierdzić, że był przystosowany konstrukcyjnie do zmiany lokalizacji, bo stanowił jednolitą konstrukcję i można go było przenieść a betonowe bloczki służyły jedynie do wypoziomowania konstrukcji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Kierunek rozstrzygnięcia, stosownie do art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, pozwalając ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej z pominięciem tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wdrożyły czynności nadzorcze w odniesieniu do budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w P.. Stwierdzono bowiem, że doszło do samowoli budowlanej wymagającej normatywnie skonkretyzowanej odpowiedzi organu. Została ona uzewnętrzniona w zaskarżonym postanowieniu stanowiącym w istocie początkowy, ale niezbędny, etap postępowania legalizacyjnego umożliwiający podjęcie działań zmierzających do przywrócenia zgodności obiektu budowlanego z wymogami prawa. Prawna ocena legalności posadowienia przedmiotowego budynku gospodarczego nastąpiła w oparciu o stan faktyczny sprawy ustalony na podstawie przeprowadzonej kontroli nieruchomości z 17 czerwca 2021 r., podczas której stwierdzono, że obiekt ten ma stalową konstrukcję, a jego wymiary to 4,90 m x 3,04 m, natomiast wysokość jest zmienna i wynosi od 2,16 m do 2,33 m. Obiekt został posadowiony na betonowych pustakach, ułożonych na utwardzonym terenie z kostki brukowej. Ustalono również, że w obiekcie składowane są narzędzia gospodarcze. Z wyjaśnień skarżącego obecnego podczas kontroli, wynika, że nabył on nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w 2015 r. Wówczas budynek gospodarczy był zlokalizowany wzdłuż granicy z sąsiednią działką nr [...]. W maju 2021 r. skarżący "przeniósł" przedmiotowy budynek na przeciwległą część nieruchomości sytuując go wzdłuż granicy z sąsiednią działką nr [...]. Skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających legalne wykonanie ww. obiektu. Powyższych ustaleń faktycznych nie zdołały podważyć zarzuty kasacyjne w sposób, który mógł zaważyć na wyniku sądowoadministracyjnej kontroli legalności. Wskazać bowiem należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., wskazane w podstawie kasacyjnej obejmującej naruszenia przepisów postępowania zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy odpowiednio do rezultatu kontroli legalności określonego działania organów administracji. Nie mogą być one traktowane jako samodzielne podstawy kasacyjne. Ich naruszenie jest bowiem zawsze następstwem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji innych przepisów postępowania, których ani w podstawach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano. Określone przez skarżącego kasacyjnie jako procesowe zarzuty kasacyjne odnosiły się w istocie do wadliwego, jego zdaniem, zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, będącego wynikiem niesłusznego stwierdzenia samowoli budowlanej jako stanu uchybienia prawnobudowlanemu obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Tak sformułowanymi zarzutami naruszenia prawa materialnego obejmującymi błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego skarżący zmierzał do zakwestionowania oceny prawnej ustalonych i niepodważonych okoliczności faktycznych, w szczególności uznania, że sporny obiekt powstał w wyniku samowoli budowlanej, której jest sprawcą. Twierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany legalnie na podstawie pozwolenia na budowę przez poprzedniego właściciela działki nr [...], a skarżący dokonał jedynie niepodlegającego reglamentacji Prawa budowlanego "przesunięcia" obiektu w inne miejsce, zwłaszcza że pod względem technicznym jest on tożsamy z budynkiem objętym pierwotnym pozwoleniem na budowę. W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie tkwi w ocenie, czy "przesunięcie" budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 w inne miejsce stanowiło budowę obiektu budowlanego wymagającą dokonania zgłoszenia, a w konsekwencji, czy jego brak usprawiedliwia zastosowanie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do niezakwestionowanego skutecznie stanowiska organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanego przez Sąd a quo, że sporny obiekt stanowi wolno stojący parterowy budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, a jego wykonanie bez zgłoszenia jest samowolą budowlaną uzasadniającą zainicjowanie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania legalności obiektu na działce nr [...] jako zwolnionego z obowiązku uzyskania zgody budowlanej nie mogła okazać się skuteczna. Sformułowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego i art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadne. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja eksponująca okoliczność, że przedmiotowy obiekt "nie był przytwierdzony na stałe do gruntu ani na etapie budowy ani w trakcie jego użytkowania" i w związku z tym był "przystosowany konstrukcyjnie do zmiany lokalizacji", nie zdołała skutecznie podważyć kwalifikacji wykonanego obiektu jako wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 a jego wykonania jako budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W orzecznictwie i praktyce administracyjnej utrwalił się pogląd, że o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Za trwale związane z gruntem uznaje się więc budowle posadowione na jego powierzchni, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się więc do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Podkreśla się także, że trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, a nie o trwałości związania z gruntem (wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r., II OSK 695/22). Oznacza to, że możliwość przeniesienia czy przesunięcia spornego obiektu budowlanego w inne miejsce na działce nie wyklucza uznania go za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i nie niweczy uznania tego rodzaju aktywności budowlanej za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez którą rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że definicja budowy odnosi się do wykonywania czynności faktycznych w celu zrealizowania obiektu w określonym miejscu. Przy czym wykonywanie tego obiektu może polegać także na jego usytuowaniu w konkretnym miejscu, jeśli powstał on poza miejscem budowy. W związku z powyższym, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – budynek gospodarczy został wykonany i usytuowany w określonym miejscu na działce nr [...], a następnie przeniesiony w inne miejsce tej działki z zamiarem wykorzystania go jako budynku gospodarczego, to słusznie uznano to za budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Stanowisko, które da się wywieść ze skargi kasacyjnej, iż wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, w których inwestor tworzy obiekt budowlany "od nowa" nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Dołączona do skargi kasacyjnej kserokopia decyzji Naczelnika Miasta Przemyśla z 27 sierpnia 1974 r. obejmującej pozwolenie na budowę budynku gospodarczego o powierzchni 16 m2 przy ul. (...), parcela [...], nie mogła zatem stanowić potwierdzenia legalności budowy przedmiotowego budynku, albowiem jak ustalono, jego pierwotne usytuowanie na działce nr [...] uległo zmianie wskutek przeniesienia go w maju 2021 r. w zbliżeniu do granicy z działką nr [...]. W tych okolicznościach brak dysponowania przez organy nadzoru w toku postępowania powyższą decyzją pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Organy trafnie bowiem przyjęły, że działanie inwestora polegające na przeniesieniu budynku gospodarczego na inną część działki nr [...] należało uznać za "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu", wykazujące normatywne cechy budowy podlegającej regule ogólnej wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 29-31, które obejmują szczegółowo określony katalog przypadków zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Budowa wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego, zgodnie z kontestowanym przez skarżącego przepisem art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a wymagała dokonania zgłoszenia. Zatem wykonanie przedmiotowej inwestycji bez dokonania zgłoszenia stanowiąc samowolę budowlaną uzasadniało interwencję organów nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 48 Prawa budowlanego, w tym wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, które umożliwia skarżącemu kasacyjnie doprowadzenie wykonanego obiektu do stanu zgodności z przepisami. Sąd Wojewódzki, dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, słusznie i adekwatnie do wyników oceny legalności zaskarżonych orzeczeń organów administracji publicznej zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a.