II OSK 1446/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 19/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 28 października 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.8.8.2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 19/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Kielcach z dnia 28 października 2021 r., znak: WINB-WOA.7721.8.8.2021, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Pińczowie z dnia 11 czerwca 2021 r., znak: PINB.5161.1.2020, nakazującą skarżącej na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "P.b.", w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania środkowej części budynku magazynowego o wymiarach około 9,20 x 29,62 m (wymiary wewnątrz budynku), użytkowanej jako pomieszczenie inwentarskie – stajnia dla koni z 3 boksami, do funkcji magazynowej, znajdującego się na działce nr ewid. [...], [...], obr. [...] w P. na pomieszczenie magazynowe poprzez zaprzestanie chowu koni w budynku. Sąd I instancji w oparciu o akta sprawy uznał, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego, a skarżąca nie legitymuje się w tym zakresie wymaganą zgodą właściwego organu. Ocena w tym zakresie została oparta m.in. na podstawie wyjaśnień samej skarżącej oraz świadków. A mianowicie, z wyjaśnień tych wynika, że od 1996 r. przedmiotowy budynek był wyłączony z użytkowania, a wcześniej służył do składowania m.in. materiałów sypkich w boksach, chemikaliów. W ocenie Sądu, już tylko te informacje powodują, że fakt urządzenia w części budynku stajni dla koni w 2008 r. oznacza zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Oczywistym jest, że wprowadzenie do budynku – który przez kilkanaście lat nie był użytkowany, a wcześniej składowano w nim materiały sypkie i chemikalia – żywego inwentarza wiąże się ze zmianą warunków po pierwsze higieniczno-sanitarnych, a po drugie warunków ochrony środowiska, o czym świadczy m.in. dokument, na który powołuje się skarżąca, w postaci "Oceny dobrostanu i warunków utrzymania koni" sporządzony przez dr hab. inż. M. G. – Pracownika Naukowego w Instytucie Technologiczno-Przyrodniczym Państwowym Instytucie Badawczym w F.. W tej sytuacji za całkowicie niezasadne Sąd uznał podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z tym, że na analizowanym terenie funkcjonowała niegdyś kopalnia, w ramach której w procesie wydobycia i transportu kamienia wykorzystywano transport konny, co ma świadczyć o tym, że przedmiotowy budynek mógł pełnić rolę stajni, a dodatkowo wskazywać mają na to elementy żelazne na ścianach jednego z budynków (na zewnątrz), które miały służyć niegdyś do zatrzymywania koni. Nawet jeśli tak było to od tego czasu minęło zapewne kilkadziesiąt lat (potwierdzają to także fotografie załączone do pisma z 11 października 2021 r.), a w międzyczasie budynek funkcjonował bądź to jako składowy, bądź nie był w ogóle użytkowany przez długi czas (co przyznała sama skarżąca), a przede wszystkim przez ten czas najprawdopodobniej zasadniczo zmieniły się również wymogi przewidziane dla utrzymywania zwierząt. Argumentacji skarżącej nie potwierdzają też wskazywane przez nią dokumenty, tj. decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z 9 sierpnia 1993 r., wydruk z elektronicznej księgi wieczystej nr [...], decyzja z 7 maja 1987 r. wraz z załącznikami, pismo Starostwa Powiatowego w Pińczowie z 25 sierpnia 2021 r., kopia mapy ewidencyjnej z operatu nr P.2608.1968.354, wyciąg z Instrukcji Technicznej K-1 Mapa Zasadnicza, kopia mapy ewidencyjnej z 1979 r., kopia mapy ewidencyjnej z 2021 r., mapy sytuacyjnej podziału nieruchomości z 1996 r., wyciągu z wyrysu z mapy ewidencyjnej (załączniki do stanowiska skarżącej z 11.10.2021 r.). Generalnie rzecz biorąc w świetle tych dokumentów nie ulega wątpliwości, co przyznała także skarżąca we wspomnianym piśmie, że budynek, o którym mowa, znajduje się na terenie dawnych Pińczowskich Zakładów Kamienia Budowlanego – na terenach o charakterze przemysłowym i miał wcześniej przeznaczenie magazynowe. Krótko mówiąc nie istnieją dowody wskazujące, że wcześniej budynek ten miał funkcję inwentarską. Jakkolwiek faktem jest, że organ I instancji dokonał przesłuchania świadków A. L. i J. K. (z których zeznań wynika, że na terenie zakładu nigdy nie było stajni dla koni) po tym jak WINB zlecił mu uzupełnienie materiału dowodowego, a w konsekwencji nie zawiadomił stron o tym przesłuchaniu, w ocenie Sądu, uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy skoro i tak z omówionych wyżej dowodów w sposób jednoznaczny wynika, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu, a tym samym rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. jest prawidłowe. Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi dotyczącym arbitralnego uznania w zaskarżonej decyzji, że pomieszczenie inwentarskie służące do chowu koni stanowi część budynku o wymiarach 9,20 m x 29,62 m. Okoliczność ta została ustalona na podstawie protokołu oględzin z 5 sierpnia 2020 r. i załączników do niego, gdzie na szkicu parteru szczegółowo przedstawiono wymiary budynku, w tym części wewnętrznej przeznaczonej funkcjonalnie do chowu koni, tj. obejmującej nie tylko boksy, w których bezpośrednio konie przebywają, ale też miejsca przeznaczone np. na skład słomy. Sąd podkreślił, że nie można wykluczyć tego, iż obecne warunki utrzymania koni w ramach przedmiotowego budynku mogą być zorganizowane prawidłowo, a tym samym skarżąca mogłaby prowadzić tam podjętą działalność. Aby to jednak móc czynić powinna dopełnić procedury przewidzianej w art. 71-71a P.b., co organ jej umożliwił zgodnie z ustawowo określonym trybem. Skarżąca początkowo nie kwestionowała obowiązku przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 P.b., do czego została zobowiązana postanowieniem PINB z 30 sierpnia 2020 r. – w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. Sama zresztą wnosiła o przedłużenie tego terminu do 30 kwietnia 2021 r., na co organ wyraził zgodę. Wobec braku odpowiedniej reakcji, organ był zmuszony w tej sytuacji wydać decyzję zgodnie z art. 71a ust. 4 P.b. Z tych względów, w ocenie Sądu, nie można uznać za zasadne ani zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ani też przepisów prawa materialnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób pełny i wyczerpujący, zgromadzone dowody są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy i zostały prawidłowo ocenione przez organy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Organy prawidłowo zastosowały także przepisy prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i należytego zbadania całości materiału dowodowego, polegające w szczególności na dokonaniu przez organy postępowania administracyjnego sprzecznej z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego ocenie następujących dowodów: a) decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 9 sierpnia 1993 roku, znak GP.VII-72240/187/93 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe P. Zakłady Kamienia Budowlanego ("PZKB") prawa wieczystego użytkowania gruntów Skarbu Państwa oraz własności posadowionych na tych gruntach budynków; b) wydruku z elektronicznej księgi wieczystej o numerze [...]; c) wyjaśnień M. S. oraz zeznań T. K.; d) zeznań świadka A. L.; e) zeznań świadka J. K.; f) decyzji z dnia 7 maja 1987 r. znak: UAN.II.8331/13/2/87 wraz z załącznikami, w tym w szczególności: postanowieniem z dnia 5 marca 1987 r., nr: SE.V.442/lb/126/6/87, postanowieniem z dnia 24 kwietnia 1987 r., projektem budowlanym oraz mapą sytuacyjno-wysokościową zagospodarowania działek; g) pisma Starostwa Powiatowego w Pińczowie z dnia 25 sierpnia 2021 r., znak: GN.VIII.6620.210.2021; h) (I)oceny dobrostanu i warunków utrzymania koni sporządzonej w dniu 14 maja 2021 r. przez dr hab. inż. M. G., (ii) protokołu nr 18/03/2021 z dnia 31 marca 2021 r. dot. sprawdzenia samoczynnego wyłączenia zasilania, (iii) protokołu nr 1/06/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r., (iv) protokołu nr 2/11/2019 z dnia 9 listopada 2019 r.; i) (i) kopii mapy ewidencyjnej z operatu nr P.2608.1968.354, (ii) wyciągu z Instrukcji Technicznej K-l Mapa Zasadnicza [załącznik do stanowiska skarżącej z dnia 11 października 2021 r.] (iii) dokumentacji fotograficznej [załącznik do stanowiska skarżącej z dnia 11 października 2021 r.]; Skoro zatem nie ustalono z pomocą tych dokumentów pierwotnego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, nie sposób twierdzić, że doszło do zmiany tego sposoby użytkowania w rozumieniu art. 71 P.b.; j) (i) kopii mapy ewidencyjnej z operatu nr P.2608.1968.354, (ii) wyciągu z Instrukcji Technicznej K-l Mapa Zasadnicza [załącznik do stanowiska skarżącej z dnia 11 października 2021 r.] (iii) kopii mapy ewidencyjnej z 1979 r., (iv) kopii mapy ewidencyjnej z 2021 r., (v) mapy sytuacyjnej podziału nieruchomości z 1996 [załącznik do stanowiska skarżącej z dnia 11 października 2021 r.], (vi) wyciągu z wyrysu z mapy ewidencyjnej [załącznik do stanowiska skarżącej z dnia 11 października 2021 r.]; 2) art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie żądania skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dowodów z: (i) oceny dobrostanu i warunków utrzymania koni sporządzonej w dniu 14 maja 2021 r. przez dr hab. inż. M. G., (ii) protokołu nr 18/03/2021 z dnia 31 marca 2021 r. dot. sprawdzenia samoczynnego wyłączenia zasilania, (iii) protokołu nr 1/06/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r., (iv) protokołu nr 2/11/2019 z dnia 9 listopada 2019 r., (v) wyciągu z Instrukcji Technicznej K-l Mapa Zasadnicza (vi) dokumentacji fotograficznej [załączniki do stanowiska Skarżącej z dnia 11 października 2021 r.]; a wskazywane błędy organów administracji (pkt 1 i 2) miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do bezpodstawnego nakazania skarżącej przywrócenia (rzekomo) poprzedniego sposobu użytkowania części budynku na pomieszczenie magazynowe poprzez zaprzestanie chowu koni w budynku. Tymczasem, prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie niewątpliwie doprowadziłoby do przyjęcia, że z uwagi na brak możliwości ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, nie można stwierdzić, że doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, względnie zmiana sposobu użytkowania zostałaby stwierdzona wyłącznie w odniesieniu do dwóch z trzech znajdujących się w budynku boksów, a zatem powierzchnia Budynku, co do której zaskarżoną decyzją organ I instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania zostałaby odpowiednio ograniczona; 3) art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków A. L. i J. K. i tym samym uniemożliwienie jej zadania pytań świadkom i składania wyjaśnień – prowadzące do pozbawienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania; a powyższy błąd organu administracji miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadził do bezpodstawnego nakazania skarżącej przywrócenia (rzekomo) poprzedniego sposobu użytkowania części budynku na pomieszczenie magazynowe poprzez zaprzestanie chowu koni w budynku – częściowo właśnie w oparciu o dowód z zeznań świadków A. L. i J. K.. Tymczasem, zapewnienie skarżącej możliwości zadawania pytań świadkom i składania wyjaśnień umożliwiłoby jej wykazanie, że świadkowie nie mogli mieć wiedzy co do pierwotnego i poprzedniego sposobu użytkowania budynku oraz że nie sposób jest przesądzić, że jego poprzednim sposobem użytkowania był magazynowy, względnie skarżąca mogłaby wykazać, że ich zeznania organ powinien uznać za niewiarygodne. Zatem, zapewnienie skarżącej czynnego udziału w tym stadium postępowania, niewątpliwie doprowadziłoby do przyjęcia, że z uwagi na brak możliwości ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, nie można stwierdzić, że doszło do zmiany sposobu jego użytkowania; 4) art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, a wskazywane błędy organu II instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż fakt niepochylenia się przez niego nad ww. zagadnieniami doprowadził do bezrefleksyjnego i bezpodstawnego nakazania skarżącej przywrócenia (rzekomo) poprzedniego, magazynowego sposobu użytkowania budynku poprzez nakazanie zaprzestania w nim chowu koni. Jednocześnie, na obecnym etapie sprawy w sposób znaczny utrudnił skarżącej sformułowanie zarzutów niniejszej skargi - trudno bowiem polemizować z poglądem, który nie został przez organ wyrażony. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarżona decyzja WINB (jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) naruszała przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji obydwu instancji – wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – naruszyły bowiem normy wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.; 6) art. 64 Konstytucji RP przez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącej i przysługującego jej uprawnienia do użytkowania nieruchomości będącej jej własnością, mimo braku dowodów świadczących o nielegalnej, samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu będącego przedmiotem postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 7) art. 71 P.b. oraz art. 71a P.b. przez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku wymagająca zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej skarżącej zaprzestania chowu koni w budynku, podczas gdy: - z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że aby móc dokonać ustalenia, że co do danego budynku nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania w rozumieniu 71 P.b., "należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. Ustaleń tych należy dokonać w oparciu o pozwolenia na budowę lub zgłoszenia określonego obiektu lub jego części i ustalenia faktyczne odzwierciedlające rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części"; - tymczasem, w niniejszym postępowaniu nie wykazano, jaki był poprzedni sposób użytkowania budynku, a tym bardziej nie wykazano by był to budynek magazynowy. Taka okoliczność nie wynika, jak już wyżej wyjaśniono, z decyzji Wojewody, wydruku z elektronicznej księgi wieczystej o numerze [...], wyjaśnień skarżącej, zeznań świadków, dokumentacji budowlanej dotyczącej innych niż budynek inwestycji na terenie PZKB, czy też map ewidencyjnych wskazujących na rożny na przestrzeni lat sposób jego użytkowania. Zresztą, nawet gdyby uznać, że dowody te wskazują na niegdyś magazynowe użytkowanie budynku (czemu skarżąca zaprzecza), to zgodnie z jednolitymi w tym zakresie poglądami orzecznictwa i doktryny, nie może mieć to dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia. Wyłącznie dokumenty takie jak pozwolenie na budowę lub w późniejsze zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania (w obecnym stanie prawnym – zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co do których organ nie wniósł sprzeciwu) mogą stanowić dowód co do poprzedniego, zgodnego z prawem, sposobu użytkowania danego budynku. Wyłącznie na takich dokumentach organ może oprzeć się ustalając poprzedni sposób jego użytkowania. W niniejszej sprawie organy administracji oraz sąd pierwszej instancji nie oparły ustaleń na wymienionych dokumentach, gdyż takowych nie odnalazły; - skoro organy administracji nie ustaliły owego "poprzedniego" sposobu użytkowania Budynku, nie sposób określić innego niż inwentarski sposobu jego użytkowania. Należy więc uznać, że do zmiany, o której mowa w art. 71 P.b. w ogóle nie doszło, zatem art. 71 P.b., a w konsekwencji również art. 71a P.b. zostały w sprawie błędnie zastosowane; - zresztą, nawet gdyby uznać, że przez jakiś czas budynek użytkowany był jako pomieszczenie, w którym przechowywano różne przedmioty, a obecnie służy za pomieszczenie inwentarskie, to nie oznacza to jeszcze, że nastąpiła zmiana jego sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 P.b. - zgodnie z treścią tego przepisu, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń; - jakkolwiek z uwagi na posłużenie się w art. 71 P.b. sformułowaniem "w i szczególności" ww. definicja nie jest wyczerpująca, to zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa i doktryny, poza zmianami, o których jest mowa wprost w treści przepisu, jedynie takie zmiany sposobu użytkowania budynku, których skutki są podobne do skutków zmian wymienionych w przepisie, powodują konieczność dokonania stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej; - zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 P.b. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu nie powoduje powstania dodatkowych wymagań, które musiałby spełniać budynek, tak by bezpieczeństwo jego użytkowania zostało zachowane, to obowiązek zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 P.b. nie powstaje; - podkreślenia wymaga, że przed podjęciem decyzji o prowadzeniu chowu dwóch koni w części budynku, przeprowadzono jedynie prace polegające na posprzątaniu budynku i jego odnowieniu, remoncie, przeprowadzono prace takie jak: malowanie ścian, uzupełnianie ubytków w ścianach, wymianę zepsutych elementów wyposażenia budynku na nowe (vide pismo skarżącej z dnia 8 marca 2020 roku). Oznacza to, że w budynku zapewnione były takie same warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, itp. zarówno przed jak i po umieszczeniu koni w budynku; - nadto, nie budzi wątpliwości, że część budynku, w której znajdują się konie odpowiada wszelkim wymogom przewidzianym dla pomieszczeń inwentarskich, czego dowodzą zgromadzone w aktach sprawy: (i) ocena dobrostanu i warunków utrzymania koni sporządzona w dniu 14 maja 2021 roku przez dr hab. inż. – M. G., (ii) protokół nr 18/03/2021 z dnia 31 marca 2021 roku dot. sprawdzenia samoczynnego wyłączenia zasilania, (iii) protokół nr 1/06/2021 z dnia 30 czerwca 2021 roku, oraz (iv) protokół nr 2/11/2019 z dnia 9 listopada 2019 roku. Zatem, w niniejszej sprawie co do objętej zaskarżoną decyzją części budynku nie nastąpiła zmiana sposobu jej użytkowania w rozumieniu art. 71 P.b., a w konsekwencji organ II instancji nie miał podstaw by zastosować art. 71a P.b., i nakazać przywrócenia (rzekomo) poprzedniego sposób użytkowania części obiektu (magazynowego), poprzez zaprzestanie chowu koni w budynku będącym przedmiotem postępowania. Powyższy błąd miał wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ dokonał właściwej subsumpcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne, niechybnie doszedłby do wniosku, że w świetle niemożności ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, art. 71 P.b. nie znajdzie w przedmiotowej sprawie zastosowania, a w konsekwencji nie zastosowałby w sprawie art. 71a P.b., tj. nie wydałby decyzji nakazującej Skarżącej zaprzestania chowu koni w przedmiotowym obiekcie, a decyzję o stwierdzeniu braku podstaw do orzekania na podstawie art. 71a P.b., bądź też o umorzeniu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. – zostały wadliwie skonstruowane. Należy wskazać, że Sądy Administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowane zarzuty, jako błędnie sformułowane, nie podlegają uwzględnieniu. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji, także oceniając podniesioną w skardze kasacyjnej argumentację ocenił jako nieskuteczną. Już chociażby z samej treści skargi kasacyjnej wynika, że – poza gołosłownymi twierdzeniami strony skarżącej – brak jest obiektywnie istniejących dowodów na potwierdzenie, że przedmiotowy budynek miał przeznaczenie jako stajnia dla koni. Co prawda, w trakcie trwającego postępowania wyjaśniającego nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę tego budynku, jak również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jednak w sposób spójny zgromadzone w sprawie dowody – jak dokumenty, w tym te o których mowa w skardze kasacyjnej, oraz zeznania świadków – w ramach obowiązującej zasady prawdy obiektywnej wywodzonej z ww. przepisów K.p.a., dawały podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek wpisywał się w przemysłowy charakter zabudowy P. Zakładów Kamienia Budowlanego, pełniąc funkcję magazynową. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli skarżąca twierdzi, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku jako stajni, to jedynym sposobem w okolicznościach niniejszej sprawy i w świetle zebranego materiału dowodowego, że tak w istocie było, wymagane byłoby przedstawienie najpóźniej na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej przez NSA jednoznacznego dowodu, iż budynek posiadał już wcześniej funkcję stajni. Tego jednak nie uczyniła strona skarżąca, bazując w istocie na poglądzie opartym na tych samych dowodach, co zaskarżona decyzja, lecz próbując podważyć miarodajność tych dowodów, jak np. wiarygodność osób przesłuchanych w charakterze świadka, bo będących pracownikami Zakładu odpowiednio od 1980 r. i 1983 r. Tymczasem wiarygodność świadków chociażby potwierdza operat geodezyjny z 1979 r., wg którego przedmiotowy budynek miał funkcję magazynową. Takie zaś okoliczności sprawy oznaczają, że argumentacja strony skarżącej jest jedynie oparta na gołosłownych twierdzeniach. Nie jest też przekonujące twierdzenie skarżącej, że przed użytkowaniem budynku jako stajni budynek ten nie był użytkowany. Przecież sama skarżąca wskazała w trakcie postępowanie, że w 2008 r. zaczęła użytkować budynek jako stajnia, a np. z aktu notarialnego z 2002 r. wynika, że przedmiotem tej umowy jest m.in. budynek po magazynie technicznym, na którą to funkcję przedmiotowego budynku wskazywali właśnie świadkowie. Lokalizację przedmiotowego budynku uprawdopodobniono też względem podziału geodezyjnego poprzez nałożenie na siebie map geodezyjnych z różnych okresów. Takie okoliczności nie potwierdzają tezy, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Argumentacja skarżącej nie niweczy zatem zgromadzonych dowodów wskazujących, że budynek ten pełnił funkcję magazynową. Ponadto należy dostrzec, że pomimo wszczętej procedury legalizacyjnej z art. 71a P.b., w której sama skarżąca występowała o przedłużenie terminu do wykonania stosownych obowiązków – tych obowiązków nie wykonała, końcowo twierdząc, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. A zatem już samo zachowanie skarżącej w trakcie postępowania legalizacyjnego rodzi wątpliwości, co do słuszności jej twierdzeń o braku zmiany sposobu użytkowania budynku – a decydujące dla tej oceny jest to, że skarżąca na potwierdzanie swoich twierdzeń nie przedstawiła żadnych dowodów, o czym wyżej była mowa. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że naruszenie przez organ art. 79 § 1 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Kluczowe jest bowiem to, że w żadnym razie skarżąca nie podważyła wiarygodności świadków, jak i nie wykazała aby kiedykolwiek przedmiotowy budynek pełnił funkcję stajni nawet w sposób faktyczny. Dlatego brak wykonania obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym uprawniało organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 71a ust. 4 P.b. i wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku jako magazynowego, skoro skarżąca nie podważyła skutecznie oceny, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia, czy uległy one zmianie. Takich właśnie ustaleń dokonano w sprawie w głównej mierze bo stajnia dla koni wymaga m.in. zmiany warunków higieniczno-sanitarnych. Wynika z powyższego, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego wadliwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku jako stajni dla koni. Jak wynika z przedstawionego powyżej wywodu, skarżąca nie wykazała aby w sposób nieuprawniony doszło do ograniczenia przysługującego jej prawa do własności. Stosowny nakaz został bowiem wydany po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wynikającej z ustaw. Poza tym trudno jest uznać aby zastosowanie art. 71a P.b. mogło prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, skoro jednym negatywnym skutkiem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, co też w przyszłości nie wyklucza możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku, o ile skarżąca uczyni to zgodnie z obowiązującym prawem. W tych warunkach nie mogło dojść do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji niewadliwie zastosowała art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę wobec braku podstaw do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego błędnie ustaliły jaką funkcję na przestrzeni lat pełnił przedmiotowy budynek. Ponieważ nie była to funkcja budynku inwentarskiego – stajni dla koni, to okoliczność, że w 2008 r. skarżąca zaczęła użytkować przedmiotowy budynek jako stajnię, dawała podstawę do stwierdzenia, iż skarżąca dopuściła się samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 64 Konstytucji RP; oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 i art. 71a P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.