II OSK 1466/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E.S. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1823/22 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2022 r. znak DON.7100.220.2021.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.S. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.S. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 1 lutego 2023 r., VII SA/Wa 1823/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 20 lipca 2022 r. znak: DON.7100.220.2021.ANE, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie (PINB) decyzją z 30 sierpnia 2018 r. nr 235/2018, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202; uPb), nałożył na inwestorów – M.M. i S.S. – obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 90 dni od dnia otrzymania tej decyzji, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót przy realizacji tej inwestycji. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1823/22 kolejno wskazano, że decyzją z 15 stycznia 2019 r. nr 64/2019, Starosta Piaseczyński, na podstawie art. 36a ust. 2 uPb uchylił własną decyzję z 4 sierpnia 2016 r. nr 1265/2016, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę ww. budynku wraz z wewnętrzną instalacją gazową. 2.3. Decyzją z 8 kwietnia 2019 r. nr 106/2019, PINB na podstawie art. 51 ust. 4 uPb zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem na deszczówkę i wiatą na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z 16 września 2021 r. nr 1158/21, po rozpatrzeniu wniosku E.S. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 8 kwietnia 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. 2.5. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1823/22 przywołano, że GINB, po rozpatrzeniu odwołań E.S. oraz M.S., decyzją z 23 listopada 2021 r., znak DON.7100.220.2021.ANE, utrzymał w mocy decyzję MWINB z 16 września 2021 r., a WSA w Warszawie po rozpatrzeniu skarg w/w odwołujących się, wyrokiem z 1 marca 2022 r., VII SA/Wa 30/22, uchylił decyzję GINB z 23 listopada 2021 r. uznając, że decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego. W uzasadnieniu przywołanego wyroku wskazano, że organ odwoławczy nie wypowiedział się co do zarzucanej niedopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż zaprojektowana inwestycja w jej zmienionym kształcie miała polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, a przedstawiony projekt nie mógł być uważany za obejmujący budowę tego rodzaju obiektu. Zdaniem odwołujących się sporne przedsięwzięcie obejmowało dwa odrębne budynki. Sąd wojewódzki w wyroku VII SA/Wa 30/22 uznał, że merytoryczne odniesienie się do tej kwestii przez GINB musiało stanowić konieczny element wyjaśnienia sprawy. Niewystarczająca była ocena organu co do braku naruszenia przez zatwierdzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogu zachowania minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem WSA w Warszawie, GINB nie dokonał pełnej analizy projektu zagospodarowania terenu. Podzielił wówczas orzekający sąd wojewódzki zarzut, że skoro część opisowa i rysunkowa projektu budowlanego zamiennego wskazywały, że przedmiotem inwestycji jest m. in. ogrodzenie działki, to organ nie mógł odstąpić od oceny prawidłowości tej części projektu pod kątem jego zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niedostatecznie rozważono, czy zaprojektowane rozwiązania zabezpieczają przed spływaniem wód opadowych i roztopowych z działki inwestycyjnej na działkę skarżących. 2.6. Jak to dalej sąd pierwszej instancji ustalił, po ponownym rozpatrzeniu odwołań E.S. oraz M.S., opisaną na wstępie decyzją z 20 lipca 2022 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z 16 września 2021 r. W aktualnie kontrolowanym wyroku przywołano argumentację organu odwoławczego i wskazano, że w ocenie GINB, zatwierdzenie przez organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 4 uPb projektu budowlanego zamiennego, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Choć decyzja obarczona była naruszeniami, to jednak nie mają one – zdaniem organu centralnego – postaci kwalifikowanej. GINB podał, że w analizowanej sprawie projekt budowlany zamienny był kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Był zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego przedmiotem nie jest jednak budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma lokalami mieszkalnymi. O ile w projekcie budowlanym podstawowym pomiędzy częścią główną budynku (mieszkalną), a częścią garażowo-gospodarczą został zaprojektowany parterowy łącznik (oznaczony jako "komunikacja") stanowiący funkcjonalne połączenie obu części, to w projekcie budowlanym zamiennym zmieniono technologię budowy fragmentu budynku łączącego dwie bryły budynku (sień) – na technologię drewnianą oraz zamknięto połączenie komunikacyjne między dwoma częściami budynku. Sień to lekka konstrukcja drewniana, która wprawdzie zakotwiona jest w ławach fundamentowych, łączących obydwie części budynku, jednakże nie stanowi łącznika, gdyż funkcjonalnie, ani konstrukcyjnie nie jest powiązana z żadną z dwóch części budynku mieszkalnego. Stanowi ona odrębną całość, co nie pozwala traktować budynku jako jednej całości konstrukcyjno-użytkowej. 2.7. Sąd pierwszej instancji przywołał dalej, że organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotem projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją PINB z 8 kwietnia 2019 r. były w rzeczywistości dwa budynki mieszkalne jednorodzinne. Zaprojektowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie narusza jednak - w ocenie GINB – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] zatwierdzonego uchwałą Nr 504/L/2002 Rady Gminy w [...] (Dz. Urz. Woj. Mazow. 2002 nr 310, poz. 8165; MPZP). Zwrócił uwagę organ centralny, że działka inwestycyjna nr [...] usytuowana jest w jednostce planistycznej MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z podstawową funkcją zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dopuszczeniem realizacji usług handlu, gastronomii i rzemiosła. Plan miejscowy ustala w § 23 ust. 2 pkt 1, że na terenie MN/U może być przebudowywana i realizowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza lub szeregowa oraz zabudowa budynkami usługowymi związanymi z działalnością gospodarczą ich właścicieli. Projekt zamienny zarówno w zakresie charakteru budynków, jego wysokości, ilości miejsc parkingowych oraz usytuowania w nieprzekraczalnych liniach zabudowy, nie naruszać ma "zapisów" (powinno być "przepisów – uwaga Sądu) planu. 2.8. W wyroku VII SA/Wa 1823/22 przywołano, iż GINB nie stwierdził również naruszeń "zapisów" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, teren inwestycji zajmuje 1050,54 m², co daje 50,63% powierzchni biologicznie czynnej. Oceniając powyższą kwestię GINB wskazał, że nie można przyjąć, aby dokonane w projekcie obliczenia w zakresie powierzchni biologicznie czynnej były obarczone ewidentnym błędem, którego stopień miałby świadczyć o jednoznacznym naruszeniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak nawet przyjęcie za prawidłowy tok rozumowania przedstawiony w odwołaniu, w zakresie sposobu obliczenia powierzchni biologicznie czynnej, to przekroczenia intensywności zabudowy o 13% (powierzchnia działki nr [...] w jednostce MU wynosi 1735 m², powierzchnia zabudowy budynku wraz z terenami utwardzonymi wynosi 1106,25 m²) stanowiłoby o naruszeniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, jednakże naruszenie to nie nosiłoby znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe naruszenie nie wpływać ma ponadto negatywnie na ład przestrzenny, ani nie ogranicza w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. 2.9. Następnie w wyroku wskazano dalej, że GINB stwierdził, iż projektowane budynki mieszkalne nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm., rozp. MI 2002) przede wszystkim w zakresie odległości od granic działki. Usytuowanie budynków nie narusza również przepisów cyt. rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W ocenie organu odwoławczego podnoszona kwestia braku dostępu do miejsc postojowych zlokalizowanych w budynku usytuowanym w głębi działki nie ma potwierdzenia w sporządzonym projekcie zagospodarowania terenu. Przedstawiając oceną ogrodzenia działki inwestycyjnej GINB podał, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że od strony ulicy [...] zostało ono zaprojektowane w granicach linii rozgraniczającej, natomiast nie zaprojektowano od strony drogi dojazdowej skosu wzdłuż linii rozgraniczającej. Od strony drogi dojazdowej ogrodzenie zostało zaprojektowane wzdłuż granicy działki, a zatem z przekroczeniem linii rozgraniczającej oznaczonej na rysunku planu. Jakkolwiek takie usytuowanie ogrodzenia narusza ustalenia MPZP, to nie można przypisać mu charakteru kwalifikowanego. GINB przedstawiając zaprojektowane rozwiązania zabezpieczające przed spływaniem wód opadowych i roztopowych z działki inwestycyjnej na nieruchomości sąsiednie wskazał na odpowiedzialność projektanta w zakresie obowiązku opracowania projektu zgodnie z przepisami, co zwalniać ma organy architektoniczno-budowlanego z jego szczegółowego badania poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb. GINB wskazał również, że w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany organ powiatowy zaniechał umieszczenia zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Uchybienie to jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o czym przesądził WSA w Warszawie w wyroku z 1 marca 2022 r. 2.10. W konsekwencji organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które w jego ocenie wywołałoby skutki społeczno-gospodarcze, które nie mogą być zaakceptowane w państwie prawa. Uznał, że decyzja PINB z 8 kwietnia 2019 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. 3.1. W skardze do WSA w Warszawie E.S. zarzuciła decyzji GINB z 20 lipca 2022 r. naruszenie: - § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 2 pkt 1, pkt 3 lit. a i pkt 6 MPZP, - art. 6, 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. 3.2. W ocenie skarżącej budowa dwóch budynków jednorodzinnych jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 3.3. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. 3.4. Pismem z 24 stycznia 2023 r. M.S., poparł wniesioną skargę i wniósł o jej uwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. 3.5. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 3.6. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji uznał za prawidłową i podzielił argumentację organu odwoławczego, jak również stwierdził, że organ wykonał zalecenia wynikające z wyroku VII SA/Wa 30/22. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał ustalenia GINB, wedle których zaprojektowanie na działce inwestycyjnej dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. W wyroku uznano, że MPZP nie wprowadzał zakazu realizacji na działce inwestorów dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. 3.7. W ocenie sądu a quo, decyzja organu powiatowego nie naruszała również rażąco ustaleń § 6 ust. 1 pkt 2 i § 23 ust. 2 pkt 11 MPZP stanowiących, że procent terenu biologicznie czynnego powinien wynosić na działkach zabudowy mieszkalnej o powierzchni ponad 1000 m² – minimum 50%. Możliwym było – wbrew argumentom skarżącej – zbilansowanie w wykazie powierzchni biologicznie czynnej części działki inwestycyjnej, przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowaną ulicę dojazdową. Plan miejscowy w § 6 wskazuje bowiem na obowiązujące wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej na działkach lub terenach inwestycji. Z uwagi na fakt, że działka inwestorów jest działką budowlaną, a ostateczny kształt inwestycji drogowej związanej z poszerzeniem projektowanej drogi dojazdowej 12KUD nie jest znany, uwzględniając jednocześnie, że sporny teren wciąż pozostawał własnością inwestorów, nie sposób – zdaniem sądu pierwszej instancji – przyjąć, że w sposób oczywisty naruszono omawiane "zapisy" planu miejscowego poprzez uwzględnienie w bilansie terenu jako powierzchni biologicznie czynnej części działki, przeznaczonej pod poszerzenie drogi dojazdowej. 3.8. W przekonaniu sądu pierwszej instancji organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny decyzji w zakresie dotyczącym ogrodzenia działki inwestycyjnej przyjmując, że choć ogrodzenie od strony drogi dojazdowej zostało zaprojektowane wzdłuż granicy działki, a zatem z przekroczeniem linii rozgraniczającej oznaczonej na rysunku MPZP, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia ustaleń tegoż miejscowego planu, to naruszeniu temu nie można przypisać postaci kwalifikowanej. 4.1. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli E.S. i M.S., zastępowani przez profesjonalnych pełnomocników, zaskarżając tenże wyrok w całości. 4.2. W skardze kasacyjnej M.S., na podstawie art. 174 pkt i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 153 i art. 170 Ppsa poprzez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 1 marca 2022 r. VII SA/Wa 30/22, w zakresie, w jakim ten dotyczy konieczności uwzględnienia techniczno-prawnych uwarunkowań powstałych w wyniku zaakceptowaniu projektu budowlanego zamiennego dotyczącego w istocie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a także braku możliwości zaliczenia do powierzchni biologicznie czynnej części działki znajdującej się na obszarze 12KUD z przeznaczeniem pod drogę dojazdową; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez PINB, poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa przez PINB przy wydawaniu decyzji nr 106/2019 z 8 kwietnia 2019 r., które polegało na tym, że zatwierdzono projekt budowlany zamienny dla jednego budynku mieszkalnego, podczas gdy w istocie inwestycja obejmowała dwa budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące; naruszenie to doprowadziło do pozaprawnego zalegalizowania samowoli budowlanej z pominięciem trybu określonego w art. 48 uPb; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez PINB oraz w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 i § 23 ust. 2 pkt 11 MPZP poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji PINB z 8 kwietnia 2019 r., które polegało na tym, że dopuszczono do zbilansowania powierzchni biologicznie czynnej terenu, który nie mógł się znaleźć w bilansie, tj. terenu przeznaczonego pod drogę dojazdową 12KUD, przy czym dopuszczalne było bilansowanie terenu oznaczonego symbolem MU przeznaczonego pod zabudowę. 4.3. Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GINB, wnosił także o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. 4.4. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zasadniczym błędem jest niedostrzeżenie, że przedmiot postępowania – inwestycja zrealizowana z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, obejmująca budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących – w żadnej mierze nie odpowiada tejże decyzji o pozwoleniu na budowę, projektowi budowlanemu zamiennemu oraz decyzji o jego zatwierdzeniu. 4.5. W skardze kasacyjnej zaś E.S. wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. 4.6. Skarżąca kasacyjnie zarzuca: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację i zastosowanie: - § 23 ust. 2 pkt 1, pkt 3 lit a i pkt 6 MPZP, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazują budowy dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych na jednej działce budowlanej, - § 6 w/w uchwały poprzez błędne przyjęcie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalają na doliczenie do powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo-usługowej powierzchnię działki przeznaczonej pod budowę drogi w celu uzyskania większej powierzchni biologicznie czynnej, - art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 28 i 29 rozp. MI 2002, poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku sprawdzenia zgodności projektu architektonicznego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 153 Ppsa poprzez pominięcie oceny prawnej przedstawionej przez WSA w Warszawie w wyroku z 16 stycznia 2020 r. VII SA/Wa 1889/19, - art. 133 § 1 Ppsa poprzez nie wzięcie pod uwagę znajdujących się w aktach dokumentów i dowodów, że działka na której została zrealizowana inwestycja, nie stanowi w całości działki budowlanej oraz poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej konstrukcji jej ogrodzenia. 4.7. W uzasadnieniu swego środka odwoławczego skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę, że sąd pierwszej instancji potwierdzać ma w uzasadnieniu swojego wyroku nieprawdę, iż działka inwestorów jest działką budowlaną. Jest to – zdaniem skarżącej – nieprawda, gdyż działka ta jest jedynie w części działką budowlaną, albowiem w pozostałej części jest działką drogową, której to części właścicielom działki zabudować nie wolno. Wg skarżącej dla przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia, że ostateczny kształt inwestycji związanej z poszerzeniem projektowanej drogi dojazdowej nie jest obecnie znany. Przebieg tej drogi został określony w miejscowym planie zagospodarowania i do czasu zmiany tego planu, przebieg ten jest obowiązujący dla wszystkich. Fakt braku wybudowania drogi nie uprawnia inwestora do zagospodarowania tej działki niezgodnie z jej przeznaczeniem planistycznym. 4.8. W piśmie procesowym z 15 czerwca 2023 r. stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej E.S. wskazano, że skarżąca uzyskała dostęp do dokumentu, który może być istotny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Do tej pory skarżąca nie znała tego dokumentu, a znajduje się on w aktach organu nadzoru budowlanego. Dokumentem tym ma być skarga S.S. do WSA w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 sierpnia 2018 r. znak KOA/2612/Dr/18. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że prawidłowym jest zbilansowanie w wykazie powierzchni biologicznie czynnej części działki inwestycyjnej, przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowaną drogę dojazdową, gdyż ostateczny kształt inwestycji drogowej nie jest znany, a działka znajduje się w posiadaniu inwestora. Dokument ten dodatkowo wskazuje, że w 2018 r. inwestor użytkował działkę, pomimo że nie został jeszcze zatwierdzony projekt zamienny. 4.9. W odpowiedziach na skargi kasacyjne, pełnomocnik działający w imieniu i na rzecz S.S., jako uczestnika na prawach strony, wniesiono o oddalenie skarg kasacyjnych w całości, jako całkowicie i oczywiście nieuzasadnionych. Podnoszone w skargach kasacyjnych argumenty oparte są na nieprawdziwych tezach oraz subiektywnych ocenach. W istocie "skargi" w znacznej mierze sprowadzają się do polemiki z ustaleniami WSA, a nawet odrywają się od rzeczywistych ustaleń tego sądu oraz materiału dowodowego, zawierając w przeważającej mierze własną wizję stanu faktycznego sprawy, własne poglądy oraz odosobnione interpretacje przepisów prawa. 4.10. Na rozprawę wyznaczoną w tej sprawie nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu Naczelnego nie można powiedzieć, aby skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy jest ona oparta na usprawiedliwionej podstawie, ale i wtedy, gdy zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest. 5.2. Punktem wyjścia oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku – w kontekście także zarzutów ze skarg kasacyjnych odnośnie naruszenia art. 153 i 170 Ppsa – winno być przypomnienie zasadniczych ocen i wytycznych, zawartych w wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 30/22, wydanym w granicach tej samej sprawy. W wyroku tym wskazano, że GINB wydając wówczas kontrolowaną przez WSA w Warszawie decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, uchybił przepisom nakładającym na organ rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji zawierającego właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Stwierdzono wówczas, że w całości pominięto wymóg wypowiedzenia się odnośnie do dopuszczalności zatwierdzenia przez PINB projektu budowlanego zamiennego w związku z tym, że zaprojektowana inwestycja w jej zmienionym kształcie miała polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, gdy tymczasem przedstawiony projekt nie powinien być uważany za obejmujący budowę tego rodzaju obiektu budowlanego. W wyroku VII SA/Wa 30/22 wyłuszczono, iż merytoryczne odniesienie się do tejże kwestii przez GINB musiało stanowić konieczny element wyjaśnienia sprawy, a w przypadku podzielenia zastrzeżeń skarżącego organ odwoławczy powinien dostrzeżoną wadliwość poddać właściwej kwalifikacji (podkr. Sądu) z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Za niewystarczające uznano wypowiedź organu centralnego odnośnie zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego w zakresie spełnienia przez projekt warunku zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (na działkach zabudowy mieszkalnej o powierzchni ponad 1000 m² - minimum 50%). Sąd wojewódzki uznał, że organ centralny pominął zarzut oparty na wskazaniu, iż obszar inwestycji obejmuje teren o różnym przeznaczeniu w MPZP. W wytycznych wyroku VII SA/Wa 30/22 wskazano, aby wypowiadając się odnośnie do powyższej kwestii, organ odwoławczy określił faktyczną powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego i wiaty oraz terenów utwardzonych, z drugiej zaś uwzględnił przyjętą przez organ planistyczny definicję powierzchni biologicznie czynnej (§ 5 ust. 1 pkt 7 MPZP), a także ocenił, czy § 6 ust. 1 pkt 2 i § 23 ust. 2 pkt 11 planu normujący wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, posługując się kategorią "działki zabudowy mieszkalno-usługowej MU" i "działki zabudowy mieszkalnej" o określonej powierzchni, przyjęte wymagania odnoszą wyłącznie do "terenu" działki posiadającego wskazane przeznaczenie zgodnie z załącznikiem graficznym planu, czy też do działki niezależnie od jej przeznaczenia, a następnie na tej podstawie rozważył, czy Staroście w podnoszonym przez skarżących zakresie należy przypisać błąd i jak należy go kwalifikować. Wreszcie w wyroku VII SA/Wa 30/22 nakazano, aby GINB dokonał oceny prawidłowości tej części zatwierdzonego przez PINB projektu zamiennego pod kątem jego zgodności z przepisami rozp. MI 2002 i MPZP, która odnosi się do ogrodzenia działki, a ponadto wyjaśnić czy zaprojektowane rozwiązania zabezpieczają przed spływaniem wód opadowych i roztopowych z działki inwestycyjnej na działkę skarżących. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłową i podzielił argumentację organu odwoławczego dokonaną podczas ponownego rozpatrzenia sprawy, jak również stwierdził, że organ centralny prawidłowo wykonał zalecenie wynikające z wyroku VII SA/Wa 30/22, w konkluzji dochodząc do wniosku, iż choć źródłowa decyzja PINB nie jest wolna od wad, to nie sposób przypisać im charakteru kwalifikowanego. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie takie stanowisko nie jest trafne. 5.3. Istota sprawy sprowadza się – zdaniem Sądu – do udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie wadliwości źródłowej decyzji Starosty z 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi z oznaczonymi instalacjami, zbiornikiem na deszczówkę i wiatą na dz. nr ew. [...] w [...] i zobowiązującej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji gdy, zarówno GINB, jak i sąd pierwszej instancji zgodnie doszli do wniosku, że w istocie w ramach prowadzonej inwestycji doszło do realizacji na w/w działce dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W wyroku VII SA/Wa 30/22 dostrzegając to zagadnienie nakazał organowi centralnemu merytorycznie odnieść się do niego, a w przypadku podzielenia tej wadliwości, "poddać właściwej kwalifikacji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.". GINB, jak i sąd pierwszej instancji, uznając iż w ramach inwestycji zrealizowano – wbrew udzielonemu pozwoleniu na budowę – w istocie dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, doszli do wniosku odpowiednio – utrzymując w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB i oddalając skargę na tę decyzję organu odwoławczego – iż nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa, skoro w świetle ustaleń MPZP, dopuszczalne było na niej pobudowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Rzecz w tym, że sąd pierwszej instancji – generalnie trafnie rekapitulując znaczenie wady kwalifikowanej decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – rażącego naruszenia prawa – nie dostrzega, że rozstrzygnięcie zawarte w źródłowej decyzji Starosty z 2019 r. opiewa o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dla jednego (podkr. Sądu) budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestycyjnej. Tymczasem, sąd pierwszej instancji oddalając skargę pozostawia w obrocie prawnym decyzję w istocie wewnętrznie sprzeczną, z uwagi na rzeczywisty charakter inwestycji wynikający z treści zatwierdzanego źródłową decyzją Starosty, projektu budowlanego zamiennego. Z niewadliwych ustaleń GINB, zaakceptowanych wszak w zaskarżonym wyroku, wynika bowiem jednoznacznie, że projekt zamienny opiewa na budowę dwóch (podkr. Sądu) budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Skoro skutkiem uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji miałoby być pozostawienie w obrocie prawnym źródłowej decyzji Starosty z 2019 r. kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, retorycznie można byłoby z kolei rozważać treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – czy, uwzględniając treść pozostawionej w obrocie prawnym w/w decyzji Starosty winna ona opiewać na jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, czy też na zrealizowane w rzeczywistości – dwa budynki mieszkalne jednorodzinne? Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji, gdy z nie budzących wątpliwości ustaleń zawartych w zatwierdzonym projekcie, że w istocie opiewa on na dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym skuteczne są te zarzuty obu skarg kasacyjnych, w których podnoszono zarzuty naruszenia art. 153 Ppsa w tym zakresie, w jakim WSA w Warszawie w wydanym w granicach sprawy wyroku VII SA/Wa 30/22, zobowiązał GINB do poddania tej wadliwości właściwej kwalifikacji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. 5.4. Nie są skuteczne te wywody w odpowiedzi na skargi kasacyjne, że inwestor zrealizował jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, dodać wypadnie, że inwestor nie zwalczał zaskarżonej decyzji w tej części, w której GINB niewadliwie zdaniem sądu pierwszej instancji przyjął, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny w istocie dotyczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zauważyć wypadnie, że w myśl art. 33 ust. 1 uPb, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę źródłową decyzją, zamierzenie budowlane mogło obejmować więcej niż jeden obiekt. Skoro przedmiotowe zamierzenie niewątpliwie obejmowało dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, na co wskazuje treść zatwierdzanego projektu budowlanego – to w oczywistą sprzeczność popadł organ powiatowy orzekając w swej decyzji o zatwierdzeniu projektu dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. 5.5. Trafnie zatem w skardze kasacyjnej M.S. podniesiono zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w tym zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie wywodzi o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji zatwierdzenia projektu budowlanego dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy inwestycja obejmowała dwa budynki mieszkalne jednorodzinne. Nie jest jednak uprawniona teza, że naruszenie to miałoby doprowadzić do "pozaprawnego zalegalizowania samowoli budowlanej z pominięciem trybu określonego w art. 48 uPb", skoro przedmiotem postępowania było dokonanie w trybie nieważnościowym oceny decyzji wydanej przez Starostę na podstawie art. 51 ust. 4 uPb. 5.6. Nie jest skuteczny zarzut skargi kasacyjnej E.S. odnośnie naruszenia § 23 ust. 2 pkt 1, pkt 3 lit. a) i pkt 6 MPZP poprzez błędne przyjęcie, że przepisy planu nie zakazują budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na jednej działce budowlanej. Trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że takiego zakazu z wyłuszczonych przepisów MPZP jednoznacznie wywieść nie sposób. Przepisy te nakazu realizacji wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie zawierają, w ich treści prawodawca lokalny posługuje się wyłącznie określnikiem "zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej". Brak jest także w nich wprost wysłowionego zakazu realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenach oznaczonych symbolem MU. 5.7. Nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej M.S., odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb oraz w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 i § 23 ust. 2 pkt 11 MPZP, jak również zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 Ppsa poprzez brak uwzględnienia wskazań zawartych w wyroku VII SA/Wa 30/22, gdy idzie o brak możliwości uwzględnienia w bilansie powierzchni biologicznie czynnej dla spornego przedsięwzięcia inwestycyjnego obszaru działki inwestycyjnej oznaczonej symbolem 12KUD i przeznaczonym w planie pod drogę. Wypadnie zauważyć, że WSA w Warszawie orzekając w sprawie VII SA/Wa 30/22 nie przesądził meriti, aby powierzchni działki inwestycyjnej przewidzianej w planie pod budowę drogi, nie można było uwzględnić w bilansie terenu jako powierzchni biologicznie czynnej, uwzględniając przy tym charakter zabudowy dla spornego przedsięwzięcia. Sąd wojewódzki orzekający w sprawie uprzednio nakazał, aby do tej kwestii organ odwoławczy się szczegółowo odniósł i ocenił w kontekście definicji zawartej w § 5 ust. 1 pkt MPZP, jak również możliwości uwzględnienia tej powierzchni w bilansie terenu. Do tego zagadnienia niewątpliwie organ centralny się odniósł, w samej zaś skardze kasacyjnej M.S. nie sformułowano zarzutu naruszenia prawa materialnego w tym aspekcie, zatem nie podważono tej oceny GINB, następnie zaakceptowanej przez sąd pierwszej instancji, że nie doszło do naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wskutek uwzględnienia w bilansie powierzchni biologicznie czynnej spornej inwestycji – także tej powierzchni działki inwestycyjnej, która w MPZP ma przeznaczenie pod drogę. W szczególności w skardze kasacyjnej brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 5 ust. 1 pkt 7 MPZP. 5.8. Nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej E.S. odnośnie do naruszenia § 6 MPZP. Zauważyć wypadnie, że wskazana regulacja ma naturę złożoną, składa się z dwóch ustępów, pierwszy z nich dzieli się na kilka punktów, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera precyzyjnego uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna E.S. w tym aspekcie nie jest ponadto jednoznaczna, gdy idzie o formę naruszenia prawa materialnego. Z art. 174 pkt 1 Ppsa wynika, że chodzić ma o zarzut naruszenia prawa materialnego przez "błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Autor roztrząsanej skargi kasacyjnej posłużył się zaś zwrotem generalnym o "błędnej interpretacji i zastosowaniu", by w odniesieniu do rozważanej podstawy kasacyjnej użyć zwrotu o "błędnym przyjęciu", to zaś nie pozwala jednoznacznie zidentyfikować formy naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, z tego względu jej sporządzenie jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zarzut naruszenia § 6 MPZP z wyżej przywołanych względów, zawarty w skardze kasacyjnej E.S., nie poddaje się przeto kontroli. 5.9. Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej E.S. odnośnie do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 28 i 29 rozp. MI 2002. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi pierwszej instancji jakoby przyjąć on miał, że "organ nadzoru nie ma obowiązku sprawdzenia zgodność projektu architektonicznego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi". Wbrew temu twierdzeniu, w zaskarżonym wyroku sąd a quo takiego stanowiska nie wyraził. Przeciwnie, na s. 12 uzasadnienia wskazano, odnosząc się do obowiązków organu architektoniczno-budowlanego podejmującego decyzję w trybie art. 51 ust. 4 uPb, że: "...sporządzony projekt budowlany zamienny powinien stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, co obejmuje obowiązek sprawdzenia go w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże, przepis ten ma zastosowanie do dokumentacji zamiennej na zasadzie odpowiedniości. Na podstawie odesłania z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, powinna być przeprowadzana przez organ w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw". Stwierdzenie przywołane przez skarżącą kasacyjnie, błędnie przypisywane jest sądowi pierwszej instancji, a przez to powyższy zarzut jest chybiony. 5.10. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa sformułowany przez skarżącą kasacyjnie, a sprowadzający się do zarzutu pominięcia przez sąd pierwszej instancji, że działka inwestycyjna "nie stanowi w całości działki budowlanej oraz poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej konstrukcji jej ogrodzenia". Zarzut taki w istocie nawiązuje – uwzględniając uzasadnienie tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej – do zagadnień natury materialnoprawnej, a nie procesowej. Charakter działki inwestycyjnej jako działki budowlanej, wynika z treści § 3 pkt 1) rozp. MI 2002, wedle którego w rozumieniu cyt. rozporządzenia pod pojęciem działce budowlanej – należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W tym zatem znaczeniu, a niewątpliwie w sprawie dotyczącej zaskarżonej decyzji należało stosować taką definicję "działki budowlanej", z tego względu charakter działki inwestycyjnej – jak wskazywano w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej – niewątpliwie wskazuje, że jest to działka budowlana. Odrębną kwestią jest natomiast zagadnienie dopuszczalności zaliczenia części terenu działki inwestycyjnej w bilansie tzw. powierzchni biologicznie czynnej. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, z którego wynikać ma, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnić miał znajdujące się w aktach sprawy dowody i w konsekwencji nie uwzględnić "rzeczywistej konstrukcji ogrodzenia", to tak sformułowany zarzut, biorąc pod uwagę także sposób jego uzasadnienia w skardze kasacyjnej E.S., nie dowodzi naruszenia powyższego przepisu. Wynika z niego przede wszystkim reguła wydania wyroku po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy, jak i z treści zaskarżonego wyroku wynika, że wydano go po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Co się tyczy konstrukcji ogrodzenia działki wzniesionego przez inwestora, to ustalenie to zawarte w wyroku zostało podjęte w ślad za ustaleniem organu orzekającego w sprawie (vide s. 8 zaskarżonej decyzji). Odrębną kwestią jest to, czy zrealizowanie tego ogrodzenia poza obowiązującą linią rozgraniczającą, a wynikającą z ustaleń MPZP, należało ocenić w kategorii rażącego naruszenia prawa, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rzecz w tym, że takiego zarzutu w skardze kasacyjnej skarżącej nie podniesiono. Z tego względu Sąd Naczelny – przy braku sformułowania takiego zarzutu – nie może odnieść się do powyższego zagadnienia. 6.1. Z wyłuszczonych powodów i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Sąd Naczelny orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. GINB rozpoznając ponownie odwołania weźmie pod uwagę ocenę i wykładnię zaprezentowaną w niniejszym wyroku, uwzględniając przede wszystkim sformułowaną w nim tezę odnośnie ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa przez źródłową decyzję Starosty z 8 kwietnia 2019 r. zatwierdzającą projekt zamienny dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. 6.2. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 § 5 Ppsa.