II OSK 147/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. i M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 732/23 w sprawie ze skargi J. H. i M. H. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr 157/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 732/23, oddalił skargę J. H. i M. H. (skarżący) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (WINB) z 14 kwietnia 2023 r., nr 157/2023, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z 18 lutego 2020 r., nr 24/2020, wydaną w oparciu o art. art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą inwestorom J. H. i M. H. (inwestorzy) rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego skutkujący uznaniem, że w sprawie zaszły podstawy do wydania przez organ decyzji o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że skarżący podejmowali stosowne do swoich możliwości finansowych działania ukierunkowane na sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, b) art. 8 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, objawiające się ustaleniem, iż w sprawie zaszły przesłanki do orzeczenia rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji gdy w sprawie istniała możliwość legalizacji samowoli budowlanej w wyniku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a orzeczenie nakazu rozbiórki powinno następować wyłącznie w sytuacjach gdy nie ma możliwości legalizacji samowoli budowlanej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 51 ust. 5 Pr.bud., poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem za zasadną decyzji organu nakazującej rozbiórkę całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji gdy w obrocie w dalszym ciągu funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy dla działki, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, a niezgodność z pierwotnym projektem budowlanym dotyczy wyłącznie części przedmiotowego budynku, b) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud., poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące podtrzymaniem decyzji o nakazie rozbiórki całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji gdy odstępstwo od projektu budowlanego nie ma charakteru istotnego, a więc nie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że skarżący podejmowali stosowne czynności ukierunkowane na uzyskanie projektu budowlanego zamiennego. W szczególności Sąd nie ocenił prawidłowo faktu nawiązania przez skarżących współpracy z M. C. w celu uzyskania projektu zamiennego. Sąd oparł się bowiem na ustaleniu dokonanym przez organ II instancji, z którego wynikało, że M. Ł. nie zawarł ze skarżącymi umowy na wykonanie projektu zamiennego. Na podstawie tego faktu Sąd dokonał ustalenia, iż skarżący nie podjęli żadnych działań w celu uzyskania takiego projektu. Natomiast prawidłowej i wszechstronnej ocenie nie został poddany fakt możliwości uzyskania takiego projektu we współpracy z M. C.. W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie dokonał także zgodnej z zasadami oceny dowodu z przedłożonej inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z 7 sierpnia 2023 r., z której wynika, że odstępstwo od projektu budowlanego nie ma charakteru istotnego i nie uzasadnia wydania nakazu rozbiórki. Ta okoliczność nie została przez Sąd I instancji dostrzeżona. Strona wskazała też, że nakaz rozbiórki całego budynku, w sytuacji gdy niezgodnie z projektem budowlanym została wybudowana jedynie nieznaczna część budynku, dobudowana jedynie do zasadniczej części budynku, jest nieproporcjonalne do stanu sprawy. Z pewnością nakazanie rozbiórki dobudowanej części domu nie jest też niemożliwe. Ponadto, w obowiązującym stanie prawnym budowa domu jednorodzinnego nie wymaga już uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w obrocie prawnym w dalszym ciągu utrzymuje się decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości "[...]", a sam budynek nie zagraża bezpieczeństwu i odpowiada - w części zgodnej z pierwotnym projektem budowlanym - przepisom prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Na wstępie wskazać należy, że zredagowane podstawy kasacyjne zawierają błędy konstrukcyjne. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję WINB, przyjmując za podstawę art. 151 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do oddalenia skargi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Sformułowane zarzuty nie uwzględniają specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazana wadliwość zarzutów, w świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941), nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w punkcie 1 opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Stan faktyczny sprawy został przez organ właściwie ustalony i oceniony, co następnie znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także aprobatę Sądu I instancji. Przypomnieć należy, że PINB decyzją z dnia 28 marca 2018 r., nr 40/2018, nakazał inwestorom, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., sporządzenie i przedstawienie w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta stała się ostateczna w pierwszej instancji wobec niewniesienia na nią odwołania. Starosta [...] decyzją z dnia 18 czerwca 2018 r., znak: AB.1610.283.2018, na podstawie art. 36a ust. 2 Pr.bud., uchylił ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 31 maja 1996 r., znak: ANB.IV.7351/G/B/65/96, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. PINB postanowieniem z dnia 3 grudnia 2018 r., nr 252/2018, uwzględniając wniosek inwestorów, ustalił nowy termin sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego - do dnia 31 marca 2019 r. M. H. pismem z dnia 25 marca 2019 r. wniósł o kolejne przedłużenie terminu wykonania nałożonego obowiązku - do końca 2019 r. W następstwie podjętych przez PINB czynności, inwestor wyjaśnił, że zawarł umowę na opracowanie projektu z M. Ł. oraz z M. C., jednak nie przedstawił żadnego dowodu na tę okoliczność, mimo iż w piśmie z dnia 25 kwietnia 2019 r. wskazał, że załącza stosowne dokumenty. Organ nie otrzymał tych dokumentów i wezwał skarżącego do ich przedłożenia (pismo PINB z dnia 9 maja 2019 r.). Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Z notatki służbowej organu z dnia 29 sierpnia 2019 r. z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z M. Ł. wynika, że żadna umowa nie została zawarta, gdyż M. Ł. już pół roku wcześniej nie podjął się wykonania projektu. PINB postanowieniem z dnia 2 września 2019 r., nr 185/2019, odmówił zmiany terminu realizacji obowiązku. Następnie skierował do inwestorów zawiadomienie, w trybie art. 9 k.p.a., iż zobowiązany jest wydać decyzję nakazową na podstawie art. 51 ust. 5 Pr.bud., jednocześnie, stosowanie do art. 10 § 1 k.p.a., poinformował strony, że mogą zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia, a także, że mogą wnieść ewentualne uwagi lub zastrzeżenia. PINB decyzją z dnia 18 lutego 2020 r., nr 24/2020, nakazał inwestorom, w oparciu o art. 57 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Pr.bud., dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dniu 4 marca 2020 r. wpłynęło do organu odwołanie inwestorów od ww. decyzji. WINB zawiadomieniem z dnia 29 października 2021 r. poinformował strony, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 stycznia 2022 r., następnie przedłużył termin do dnia 29 kwietnia 2022 r. (zawiadomienie z dnia 28 lutego 2022 r.) oraz do dnia 31 lipca 2022 r. (zawiadomienie z dnia 31 maja 2022 r.). Pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się, w terminie 10 dni, co do zebranych dowodów i materiałów. W dniu 14 kwietnia 2023 r. WINB wydał zaskarżoną decyzję z dnia 14 kwietnia 2023 r. Analiza załączonych akt administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że inwestorzy nie przedłożyli projektu budowlanego zamiennego. Organ nadzoru budowlanego nie miał innego wyjścia niż tylko wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 Pr.bud. Decyzja podejmowana na tej podstawie prawnej ma charakter decyzji związanej, a potrzeba jej zastosowania wynika z wcześniejszego niewykonania nałożonego na stronę obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i obowiązku wykonania określonych czynności (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2187/20). Słusznie zauważył Sąd I instancji, że postępowanie przed organem II instancji trwało ponad trzy lata - do wydania w dniu 14 kwietnia 2023 r. zaskarżonej decyzji. Ostatecznie postępowanie administracyjne począwszy od wydania decyzji nakazującej przedłożenie projektu zamiennego (marzec 2018 r.) do dnia wydania zaskarżonej decyzji (kwiecień 2023 r.) trwało 5 lat. W tym czasie inwestorzy nie poczynili, poza dwoma przypadkami, żadnych starań o dostarczenie projektu. M. Ł. nie podjął się sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Co zaś dotyczy M. C. to skarżący nie przedstawili żadnego dowodu potwierdzającego powierzenie mu sporządzenia projektu. Niewadliwie stwierdził Sąd Wojewódzki, że doświadczenie życiowe i logika wskazują na to, że gdyby skarżący rzeczywiście zawarł jakąkolwiek umowę zmierzającą do uzyskania projektu, to dbając o interes własny i swojej rodziny niezwłocznie przedstawiłby ją organowi. A także, że skarżący, podkreślając swoją sytuację materialną, nie wykazali, że podjęli choćby próbę uzyskania środków na opłacenie sporządzenia projektu. W tym miejscu trzeba zaakcentować, że brak środków na sfinansowanie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie może przemawiać za odstąpieniem od nałożonego obowiązku. Organy nadzoru budowlanego nie są powołane do oceny sytuacji majątkowej, czy zdrowotnej strony, ale do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego. Nie kierują się zasadami współżycia społecznego. Bezspornie inwestorzy nie przedłożyli w toku postępowania administracyjnego żądanego projektu budowlanego zamiennego. Rozstrzygnięcie organu odpowiada zatem prawu. Skarżący na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 8 sierpnia 2023 r. podjęli próbę konwalidowania braku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego składając wniosek, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z "projektu budowlanego zamiennego z dnia 7 sierpnia 2023 r.". Prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, że opracowanie to zatytułowane "Inwentaryzacja architektoniczno- budowlana" autorstwa mgr. inż. M. N. nie jest projektem budowlanym zamiennym, zaś data sporządzenia tj. jeden dzień przed rozprawą, również nie wskazuje na podejmowanie koniecznych starań i czynności w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest jedynie dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. A do tego zmierzają skarżący kasacyjnie, co nie może zasługiwać na aprobatę. Nie doszło wobec tego do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 (składa się on z paragrafów - obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przywołanie przepisu z uwzględnieniem najmniejszej jednostki redakcyjnej adekwatnie do zarzucanego naruszenia) oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5, art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. Jak wyżej wskazano decyzja podejmowana na podstawie art. 51 ust. 5 Pr.bud. ma charakter decyzji związanej, a potrzeba jej zastosowania wynika z wcześniejszego niewykonania nałożonego na stronę obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Irrelewantna jest okoliczność, na którą powołują się skarżący kasacyjnie, że "w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy dla działki". Na obecnym etapie postępowania nie mogą też skutecznie podnosić, że odstępstwo od projektu budowlanego nie ma charakteru istotnego. Kwestia ta została przesądzona w ostatecznej decyzji PINB z dnia 28 marca 2018 r., od której skarżący nie wnieśli odwołania. Słusznie zauważył też Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu, że wystarczające w sprawie byłoby orzeczenie o rozbiórce części domu, która odbiega od pierwotnego projektu budowlanego, że charakter dokonanych zmian jest tego rodzaju, że organ nadzoru budowlanego nie może samodzielnie - za właścicieli i inwestorów - dokonać ustaleń, uzgodnień i projektów. Taki nakaz musiałby bowiem dotyczyć nie tylko rozbiórki części budynku wybudowanej poza pierwotnym projektem, ale również musiałby się wiązać z opracowaniem sposobu zabezpieczenia (po rozbiórce) tej części budynku, która została wybudowana legalnie, nie wspominając oczywiście o pełnym podpiwniczeniu, co do którego w ogóle nie wiadomo czy byłoby technicznie wykonalne. Organy nadzoru budowlanego takich uprawnień nie posiadają. Ponadto nie można pominąć faktu, że pierwotna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 31 maja 1996 r. o pozwoleniu na budowę została uchylona. Inwestorzy nie legitymują się dokumentacją potwierdzającą wykonanie obiektu zgodnie z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.