II OSK 1471/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 460/23 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 czerwca 2023 r., nr IF-O.7840.1.174.2022.MS6 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej "WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki" wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. II SA/Wr 460/23 oddalił skargę J. A., dalej "skarżący" na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, dalej "Wojewoda" z 6 czerwca 2023 r., nr IF-O.7840.1.174.2022.MS6 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], dalej "Starosta" z 28 kwietnia 2022 r., nr 313/2022 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla I. Sp. z o.o. obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (budynek A i budynek B) wraz z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazowej oraz wewnętrznymi liniami zasilania energetycznego wiz na dz. nr [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...] obszar [...]. Etap I - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego - budynek A wraz z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazowej oraz wewnętrzną linią zasilania elektroenergetycznego wiz. Etap II - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego - budynek B wraz z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazowej oraz wewnętrzną linią zasilania elektroenergetycznego. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł skarżący, dalej także "skarżący kasacyjnie" zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazanego przez skarżącego w skardze, naruszenia prawa materialnego, bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, a także poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i oddalenie skargi, mimo że organy obu instancji w sposób niepełny i nieścisły dokonały ustaleń faktycznych oraz niewłaściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, co wiązało się z przyjęciem, iż po wybudowaniu 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, (w wyniku niewielkich zmian wewnątrz) powstanie obiekt hotelowy, który będzie składał się z pojedynczych pokoi z łazienkami (przy czym na parterze, w każdym z modułów będzie 5 pokoi z łazienkami, zaś na piętrze - kolejnych 6 pokoi z łazienkami). Łącznie będzie możliwe, zdaniem skarżącego, istnienie 44 pokoi z łazienkami, 4 kuchni (po jednej w każdym module). b) art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej "k.p.a." poprzez zaniechanie dokonania kontroli działań organu II Instancji pod względem zgodności z prawem oraz naruszenie w ten sposób zasady prawdy obiektywnej, a co za tym idzie zaniechanie podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez: uznanie, że po wybudowaniu 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie powstanie obiekt hotelowy, w sytuacji, gdy będzie możliwe istnienie w nich 44 pokoi z łazienkami, 4 kuchni (po jednej w każdym module); doprowadzenie do sprzeczności pomiędzy treścią decyzji o warunkach zabudowy, która dotyczyła budowy dwóch budynków jednorodzinnych, a nie obiektu, którego funkcje będą odmienne od tej, jaka została określona w decyzji z 20 sierpnia 2021 r. 2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do bezpodstawnego sanowania nieprawidłowości i utrwalenia stanu niezgodności tj.: a) art. 3 ust. 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682) dalej "Pr.bud." i błędne uznanie obszaru oddziaływania inwestycji; b) § 57 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065), dalej "Rozporządzenie" poprzez błędne ustalenie, że projektowane budynki nie powodują ograniczenia nasłonecznienia budynku skarżącego; c) § 13 ust. 3 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie, że projektowany budynek mieszkalny nie spowoduje ograniczenia napływu naturalnego światła słonecznego do pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym J. A.a położnych na ścianie południowej. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strony przeciwne nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Osią sporu w analizowanej sprawie jest to czy zasadnie zatwierdzono projektu zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę. Podkreślić trzeba, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany. W razie spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Pr.bud. organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca nie dopuścił tu żadnej uznaniowości, a także możliwości uzależnienia wydania pozwolenia na budowę od spełnienia dodatkowych warunków (D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 35). Przechodząc do oceny zarzutów wskazać trzeba na niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa. Jako najdalej idący zarzut wskazane zostało naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. I OSK 196/21, LEX nr 3432300 i orzeczenia tam wskazane). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, zawiera wszystkie wymagane elementy, stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy, a stanowisko sądu wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzuca, że uzasadnienie zawiera błędne ustalenia faktyczne i nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dalej wskazać trzeba, że zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. także nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy. Ponadto przepisy art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepisy te sąd administracyjny może naruszyć wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. I OSK 398/21, LEX nr 3243951), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Trudno także mówić o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu nie można bowiem kwestionować dokonanej przez sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. III OSK 233/24, LEX nr 3898580). Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd wojewódzki na str. 16 uzasadnienia odniósł się do obaw skarżącego odnośnie możliwości pobudowania przez inwestora obiektu hotelowego. Wyraźnie podkreślić trzeba, że przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę z 20 grudnia 2021 r. (uzupełnionego 18 stycznia 2022 r.), a w konsekwencji wydanej w sprawie decyzji są dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe wraz z zagospodarowaniem terenu, a nie jak przyjmuje skarżący obiekt hotelowy. Zaś jak zostało wskazane już powyżej organ jest związany treścią wniosku. Za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 Pr.bud. Strona przywołała bowiem tylko orzecznictwo dotyczące wskazanego przepisu, nie wykazała jednak by w ustalonym obszarze oddziaływania występowały jakiekolwiek wadliwości. Podobnie niezasadne są zarzuty naruszenia § 57 ust. 1 i § 13 ust. 3 Rozporządzenia. W tym zakresie strona nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych. W żaden sposób autor skargi kasacyjnej nie odniósł się do ustaleń organu administracji publicznej. Co prawda sposób dokonania analizy – str. 10 części opisowej projektu zagospodarowania i rysunek nr 2/Z mogą budzić wątpliwość, bowiem wskazane godziny zacieniania obejmują wyłącznie godziny od 7:50 do 8:25, a następnie od 15:00 do 17:00. Jednak jak wynika z akt sprawy obszar oddziaływania ustalono na podstawie analizy zacienienia, zgodnie z przepisami Rozporządzenia. Uwzględniono także zacienienia działek sąsiednich (nr [...], nr [...]). Z rysunku zasięgu oddziaływania inwestycji wynika, że inwestycja będzie zacieniała działkę nr [...] należącą do skarżącego w godzinach 15:20-15:35. Obszar oddziaływania części rozbudowywanej wyznaczony został na podstawie analizy zacieniania w oparciu o § 60 Rozporządzenia, a rysunek zasięgu oddziaływania inwestycji został sporządzony przez projektanta w specjalności architektonicznej. Rację ma jednak skarżący, że przedstawiona analiza nie obejmuje swoim zakresem wszystkich pór roku. Jednak jak zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji Rozporządzenie nie nakłada na projektanta obowiązku uwzględnienia wszystkich pór roku. Ustawodawca nie przewidział bowiem sposobu, w jaki powinno się wykazywać zgodność zamierzenia budowlanego z § 60 Rozporządzenia, a wybór sposobu, w jakim projektant przedstawi analizę nasłonecznienia, nie może zostać podważony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, o ile jest on czytelny i można na jego podstawie ocenić zgodność inwestycji z Rozporządzeniem (M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, § 60). Jednocześnie wskazać trzeba, że przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy zacienienia, a także wnieść ewentualne uwagi i zastrzeżenia. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr.bud., należy bowiem nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2016 r., sygn. II OSK 191/15, LEX nr 2248487). Tymczasem skarżący w zastrzeżeniach wyrażał jedynie swoje stanowisko, nie wskazywał na jakiekolwiek merytoryczne błędy w obliczeniach. Odnosząc się z kolei do kwestionowanych przez skarżącego odległości wskazać trzeba, że projektowany budynek jest położony w odległości 6m od granicy działki [...] z dz. dr. [...] (ul. [...]). Wymagane parametry są także zachowane w odniesieniu do działki skarżącego. Lokalizacja budynków inwestora nie wprowadza ograniczeń w zabudowie na sąsiednich działkach, ponieważ ściany tych budynków są oddalone od granicy działki oraz sąsiednich budynków, zgodnie z § 12 oraz § 272-273 Rozporządzenia. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. Uregulowana w tym przepisie ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być bowiem rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, ale takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Ponadto interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Pr.bud. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 923/21, LEX nr 3755647). Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, a sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby inwestycja naruszała jego interes, bądź innych stron postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.