II OZ 1045/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. M. i J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2494/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. M. i J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 listopada 2024 r. o sygn. VII SA/Wa 2494/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Sama możliwość podjęcia prac budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie może usprawiedliwiać wstrzymania wykonania decyzji, gdyż jest to zwyczajne następstwo każdej takiej decyzji. Przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej muszą być natomiast sytuacje szczególne i wyjątkowe, które w danej sprawie sprowadzają opisane w przepisie niebezpieczeństwo. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazali, aby wykonanie zaskarżonej decyzji groziło im niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Poza twierdzeniami, że realizacja inwestycji w oparciu o zaskarżoną decyzję wywoła trudne do odwrócenia skutki, nie przywołali oni żadnych konkretnych argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania danej decyzji. Samo zaś przekonanie o zasadności skargi, nie jest równoznaczne z istnieniem podstaw do wstrzymania wykonania. Na etapie postępowania incydentalnego, nie jest dopuszczalna ocena merytoryczna zarzutów skargi, czy legalności decyzji. Wynik postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie rzutuje w żaden sposób na wynik postępowania o legalność tej decyzji. Przesłanki ochrony tymczasowej i oceny legalności pozwolenia na budowę nie są bowiem tożsame. W zażaleniu na powołane postanowienie Sądu skarżący wnieśli o jego zmianę poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2024 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Podniesiono w szczególności, że Sąd I instancji dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu sprawy i zebranych dowodów, czym dopuścił się naruszenia normy art. 61 § 3 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zwrócono uwagę, że do akt przedłożono opinię, w której dostrzeżono zagrożenia dla nieruchomości sąsiedniej należącej do skarżących. Udowodniono zatem, a przynajmniej uprawdopodobniono istnienie realnego ryzyka dla tej nieruchomości w przypadku podjęcia prac budowlanych w związku z pozwoleniem na budowę w ostrej granicy. Podjęcie przez inwestorów prac będzie miało nieodwracalne skutki, wszak uszkodzenie budynku skarżących niewątpliwie jest znaczną szkodą, którą trudno będzie odwrócić. Przywołano inną sprawę, w której na podstawie identycznego projekt budowlanego, wzniesiono budynek o tożsamych parametrach do inwestycji graniczącej z działką skarżących, co skutkowało naruszeniem konstrukcji sąsiedniego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (tak: postanowienie NSA o sygn. II OZ 1129/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego na rzecz zaistnienia przesłanek określonych powołanym przepisem. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, o których w niej mowa, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także zażalenia prowadzi do wniosku, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Wniosek i zażalenie nie zawierają argumentów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej. W ramach oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji analizie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżących. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący takich okoliczności nie wykazali. Przywołana w zażaleniu argumentacja także nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, że przemawia za czasowym ograniczeniem inwestora w zakresie przysługujących mu praw związanych z daną inwestycją. Argumentacja zawarta w zażaleniu dotyczy wyłącznie wpływu planowanej inwestycji na sąsiadującą z nią nieruchomość skarżących, w sposób określony załączoną do akt opinią. Odnosi się ponadto do skutków, które wywołała dla sąsiedniej nieruchomości inwestycja prowadzona w innej sprawie, realizowana również w odległości 1,5 m od granicy działki. Zauważyć jednakże należy, że zakres poruszonych kwestii stanowi element oceny merytorycznej skargi w ramach przesłanek wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i badania zgodności projektu budowlanego z określonymi w rozpatrywanej sprawie wymaganiami. Skarżący w gruncie rzeczy nie uprawdopodobnili, aby oddziaływanie planowanej inwestycji miało doprowadzić do nieodwracalnych skutków lub mogło powodować po ich stronie ryzyko wyrządzenia znacznej szkody. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. To w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Przy czym należy podkreślić, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości merytorycznej skargi, bowiem niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, a ochrona tymczasowa to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (tak: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania konkretnych okoliczności, z którymi mogą się one wiązać. Nie są takimi okolicznościami inne katastrofy budowlane w okolicy inwestycji i wynikające z nich prawdopodobieństwo wystąpienia kolejnej katastrofy związanej z inwestycją objętą zaskarżoną decyzją. Skarżący tymczasem w zażaleniu akcentują wobec swojej nieruchomości zaistnienie sytuacji, jaka miała miejsce w ramach inwestycji prowadzonej w ich okolicy, na postawie identycznego projektu budowlanego. Uzasadnienie wniosku odnosi się wyłącznie do kwestii potencjalnego wystąpienia katastrofy budowlanej w związku z zaistnieniem w przeszłości – w okolicy inwestycji – sytuacji, w której prowadzone roboty budowlane naruszyły konstrukcję i fundamenty budynku sąsiedniego. Hipotetyczna możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej w okolicznościach objętych skarżoną decyzją, nie mogła podlegać ocenie Sądu I instancji na etapie badania zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Ocena w tym zakresie winna ograniczyć się do zbadania istnienia po stronie skarżących przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., nie zaś dotyczyć zarzutów co do okoliczności towarzyszących wydanej w niniejszej sprawie decyzji. Wobec powyższego, skonstruowanej przez skarżących argumentacji nie można uznać za skuteczne uzasadnienie złożonego przez nich wniosku, skoro de facto nie wykazali oni zaistnienia zagrożenia określonego powołanym przepisem p.p.s.a., w zażaleniu zaś niejako podtrzymali dotychczas prezentowane stanowisko. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że przy rozpatrywaniu wniosku nie może brać pod uwagę zarzutów skargi oraz przekonania strony o wydaniu aktu z naruszeniem przepisów prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 61 § 3 i art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.