II OSK 1518/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. i P.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 301/21 w sprawie ze skargi M.L. i P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 301/21 oddalił skargę M.L. i P.L. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. z [...] maja 2020 r. nr [...]ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] położonej w miejscowości C. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zlecił biegłemu sporządzenie opinii w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko. Z opinii J. B. sporządzonej w lutym 2020 r. wynika, że w przypadku planowanej inwestycji nie występuje oddziaływanie łączne – skumulowane. Mając powyższe na uwadze organy zasadnie przyjęły, że budowa ww. stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowi przedsięwzięcia, dla którego istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Inwestycja nie osiąga bowiem progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej rozporządzenie z 2019 r.), obligujących organy do przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Brak jest również podstaw prawnych do żądania określenia w decyzji maksymalnej mocy dla anten, podania ile wynosi maksymalny tilt według ich danych katalogowych, podania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta oraz określenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej. Skoro inwestor zadeklarował we wniosku parametry planowanej inwestycji, to nie jest zasadne niejako automatyczne założenie, że korzystanie z tej inwestycji będzie polegało na maksymalnym wykorzystaniu jej mocy, z przekroczeniem limitów wskazanych przez samego inwestora, a wynikających z technologicznej możliwości urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez dokonywanie oceny decyzji objętej wnioskiem na podstawie przepisów rozporządzenia, które ze względu na § 4 ww. aktu nie miało zastosowania. Ponadto w wyroku nie podano konkretnej ilości anten oraz czy analiza dotyczy maksymalnych mocy oraz pochyleń anten. Dodatkowo trudno polemizować ze stanowiskiem organów, iż pole elektromagnetyczne dwóch stacji nie nałoży się na siebie w sytuacji, w której zasięg obu obiektów wynosi kilka kilometrów; b) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 Ppsa poprzez zaakceptowanie stanowisk obu organów, które uznały, iż to inwestor decyduje o mocy EIRP anten oraz ich maksymalnym pochyleniu, co w istocie prowadzi do uznania, iż żadna inwestycja nie będzie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; c) art. 6 Kpa w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 4 rozporządzenia z 2019 r. poprzez stosowanie ww. rozporządzenia pomimo braku legitymacji prawnej, z uwagi iż akt ten zawierał przepisy przejściowe tym bardziej, że powoływany w uzasadnieniu wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 481/19 został wydany w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej rozporządzenie z 2010 r.); d) art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227, dalej uuiś) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia z 2010 r. poprzez ich nie zastosowanie oraz nie podanie konkretnej jednostki prawnej oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla jego całości i to bez uwzględnienia maksymalnych mocy oraz tiltów anten; e) § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia z 2010 r. poprzez nie dokonanie ich analizy w zakresie kwalifikacji dotyczącej przedsięwzięcia a nie jego pojedynczych elementów; f) art. 153 oraz art. 170 Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 481/19 z dnia 18 czerwca 2019 r. zapadły w sprawie ze sprzeciwu, gdzie nie brały udziału strony postępowania, ma moc wiążącą i tym samym skarżący zostali pozbawieni możliwości polemiki w zakresie nim objętym. Z uwagi na przedstawione zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...]. Stowarzyszenie zawnioskowało o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 4.3. Rację mają skarżący, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do związania oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Rzeszowie z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 481/19, którym oddalono sprzeciw inwestora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] marca 2019 r. nr [...]. Jednakże stwierdzenie to nie miało dalszych konsekwencji w postaci błędnej wykładni oraz zastosowaniu przepisów prawa materialnego, co zostało szczegółowo wyjaśnione w pkt 4.5. uzasadnienia. 4.4. Błędnie również Sąd Wojewódzki odwołał się do rozporządzenia z 2019 r., ponieważ w tej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania lokalizacyjnego (maj 2017 r.) zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z 2010 r. na mocy § 4 rozporządzenia z 2019 r. Niemniej jednak zauważyć trzeba, że tak w § 2 ust. 1 pkt 7, jak i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r. zamieszczono analogiczne i nawet w tych samych jednostkach redakcyjnych jak w rozporządzeniu z 2010 r. regulacje odnoszące się do instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. Dopiero rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie z 2019 r. z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono wskazane przepisy, a tym samym zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. Dlatego też uznać należało, że w przedmiotowej sprawie treść normy prawnej nie została przez Sąd Wojewódzki błędnie odczytana wskutek powołania rozporządzenia z 2019 r. zamiast rozporządzenia z 2010 r. 4.5. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22, podjęta po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 703/21. W uchwale tej stwierdzono, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". W uzasadnieniu przytoczonej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy też w dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Nie można bowiem oczekiwać, żeby inwestor odnosił się do parametrów inwestycji, której nie zamierza realizować. Ten kierunek wykładni został podtrzymany m.in. w wyrokach NSA z: 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 370/20, 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1445/21, 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2784/20, 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1508/21, 11 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2222/21, 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1406/23, 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2582/21; 6 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 238/22; 27 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 340/22. Należy równocześnie podkreślić, że wykładnia przyjęta w niniejszym wyroku nie oznacza, że inwestor jest uprawniony do samowolnej zmiany parametrów technicznych danej wieży telekomunikacyjnej wskazanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3828/19). Taka ewentualna zmiana co do rodzaju lub parametrów anten (w tym mocy, tiltu lub azymutu), wykraczająca poza wskazane obecnie parametry (jednoznacznie określone w punkcie 3.5. osnowy decyzji organu pierwszej instancji), będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnych postępowaniach pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie. 4.6. Jak wynika z art. 187 § 2 Ppsa uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 Ppsa, jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 Ppsa, zgodnie z którym "jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Przepis ten nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyroki NSA z: 10 grudnia 2007 r. sygn. akt I FSK 172/07, 29 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 254/07). Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały. Podjęcie ww. uchwały spowodowało zatem w przedmiotowej sprawie zmianę stanu faktycznego, co oznacza, że w takiej sytuacji jak rozpoznawana nie doszło do naruszenia art. 153 Ppsa, a w konsekwencji również art. 170 i art. 171 Ppsa w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym nie miało jakiegokolwiek znaczenia odwoływanie się w zaskarżonym wyroku do wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku z 18 czerwca 2019 r. 4.7. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył tak art. 72 ust. 1 pkt 3 uuiś w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia z 2010 r., jak również § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia z 2010 r., ponieważ dla wnioskowanej inwestycji nie było podstaw do przyjęcia, że ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana dla całości inwestycji. Nie było też potrzeby uwzględnienia maksymalnych mocy oraz tiltów anten. Istotne znaczenie ma to, że § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. wskazuje jedynie równoważną moc promieniowania izotropowo dla konkretnej anteny, nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. 4.8. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Jak zostało to wskazane powyżej, błędne powołanie się na przepisy rozporządzenia z 2019 r. nie miało jakiekolwiek wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Przepisy tego rozporządzenia, w kwestii ewentualnej kumulacji oddziaływań anten, zawierają postanowienia zbieżne ze znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami rozporządzenia z 2010 r. (por. wyroki NSA z: 23 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2826/22, 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 768/22). Z tych względów naruszenie w tym zakresie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 Ppsa nie miało żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Z tożsamych względów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 6 Kpa w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 4 rozporządzenia z 2019 r. Nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 Ppsa, ponieważ organ był związany wnioskiem inwestora co do mocy EIRP anten oraz ich maksymalnego pochylenia. 4.9. Odnosząc się zaś do wniosku organizacji społecznej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji trzeba po pierwsze wyjaśnić, że nie można go potraktować jako rozwinięcia uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zainicjowane skargą kasacyjną wniesioną przez skarżących, w związku z czym - zgodnie z generalną zasadą ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa) - NSA zobowiązany jest do rozpoznania sprawy w granicach wniesionej skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żaden przypadek nieważności postępowania enumeratywnie wymieniony w art. 183 § 2 Ppsa nie wystąpił, dlatego też poddano kontroli zaskarżone orzeczenie w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, która jak już wyżej wskazano nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Po drugie, podkreślić należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293). Z tych względów żądanie Stowarzyszenia nie mogło zostać uwzględnione. Zaakcentowania również wymaga, że powołana uchwała NSA o sygn. III OPS 1/22 w sposób oczywisty odnosi się również do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wpływając na treść i wymogi takiej decyzji (art. 54 upzp), co zostało jednoznacznie potwierdzone w orzecznictwie NSA m.in. w wyrokach z: 25 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 613/2, 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 768/22, 12 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 657/22, 20 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2113/24 , 23 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2826/22). 4.10. Mając zatem na uwadze, że wszystkie podstawy kasacyjne okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił.