II OSK 1584/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 808/22 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. (dalej skarżąca) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: WINB, skarżący kasacyjnie) z 4 sierpnia 2022 r., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r. o sygn. II SA/Gd 808/22, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z 15 czerwca 2022 r. oraz zasądził od Inspektora Wojewódzkiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej Prawo budowlane) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), przez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że dla uznania trwałego związania obiektu z gruntem niezbędne jest powiązanie tegoż obiektu z fundamentami zagłębionymi w gruncie. Stanowisko to pomija utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwa, gdzie konsekwentnie wskazuje się, że decydujące znaczenie ma masa całkowita i rozmiary obiektu, jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, a nie przyjęte rozwiązania techniczne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy nadzoru prawidłowo zakwalifikowały analizowany w postępowaniu obiekt budowlany jako budynek trwale związany z gruntem. Analizowany obiekt to budynek o powierzchni zabudowy ponad 123m2 posadowiony na fundamentach punktowych. A zatem gabaryty analizowanego obiektu (masa całkowita i rozmiary), solidność konstrukcji (stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym), a także fakt posadowienia obiektu na fundamentach punktowych umiejscowionych na gruncie, każą przyjąć, że obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, aczkolwiek trafnie został sformułowany w niej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiącego, że przez "budynek" należy rozumieć taki obiekt budowlany który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. Z uwagi na ograniczenie podstawy kasacyjnej do naruszenia wymienionego przepisu, konieczne jest przypomnienie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd Wojewódzki. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie WINB z 4 sierpnia 2022 r., którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, uchylono zaskarżone postanowienie w całości oraz wstrzymano inwestorowi J. K. roboty budowlane polegające na budowie budynku składającego się z ośmiu modułowych kontenerów stalowych (połączonych ze sobą w ten sposób, że jego wnętrze stanowi jedną funkcjonalną przestrzeń), ponadto poinformowano o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyczyną uchylenia kontrolowanych postanowień było: - po pierwsze, niewystarczające wyjaśnienie, czy inwestorem wykonanych robót budowlanych jest osoba wobec której wydano w sprawie postanowienia, - po drugie, zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku, podczas gdy zdaniem Sądu Wojewódzkiego wadliwie oceniono to, czy obiekt ten posiada fundamenty. W szczególności Sąd Wojewódzki stwierdził, że fakt posadowienia kontenerów na bloczkach betonowych położonych na gruncie nie pozwalał uznać ich za budynek, przy czym przedstawił jak należy rozumieć pojęcie "fundamentów". Zgodzić się należało ze skarżącym organem, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej oceny w zakresie wykładni i zastosowania w sprawie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a w efekcie niezasadnie zakwestionował zaliczenie przedmiotowego obiektu budowlanego do kategorii budynku. Z jednej strony Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że warunkiem kwalifikacji zabudowy jako budynku jest istnienie takiej "konstrukcji, która będzie spełniać rolę fundamentu". Słusznie również zaznaczył, że: "Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość i przenosi ciężar budynku na grunt". Z drugiej natomiast strony niekonsekwentnie przyjął, że użycie "bloczków betonowych" do posadowienia przedmiotowego obiektu wyklucza potraktowanie go jako budynku. Jak trafnie wywiódł organ wojewódzki w skardze kasacyjnej, w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że bloczki betonowe mogą pełnić rolę fundamentu, przenosząc ciężar obiektu na grunt, zwłaszcza gdy posadowienie obiektu jest tego rodzaju, iż zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub przesunąć (por. wyroki NSA z 17 grudnia 2024 r. II OSK 905/22, 13 marca 2025 II OSK 906/22). W wyroku z 25 sierpnia 2017 r. II OSK 2747/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że fundament jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju obiektu (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. II OSK 547/10). Warto odnotować również wyrok NSA z 31 marca 2025 r. II OSK 2036/22, w którym wskazano, że zastosowanie m.in. bloczków betonowych jako fundamentu stanowiącego punktowe podparcie elementów nośnych lekkich obiektów jest popularnym i ekonomicznym rozwiązaniem, które w przeciwieństwie do tradycyjnych sposobów fundamentowania, cechuje się łatwością wykonania i niskimi kosztami. Oczywiście, w zależności od charakterystyki obiektu, przyjmuje się, że posadowienie kontenera na bloczkach betonowych – bez jakiegokolwiek związania z podłożem – oznacza brak cech trwałego związania z gruntem i posiadania fundamentu (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r. II OSK 52/23). Dlatego należy przyjąć, że każdorazowo o kwalifikacji robót budowlanych decydują indywidualne cechy powstałego obiektu, w tym jego wielkość, gabaryty, przeznaczenie, sposób posadowienia. W niniejszej sprawie istotne znaczenie miało to, że osiem modułowych kontenerów stalowych połączono w taki sposób, że powstał obiekt, którego wnętrze stanowi jedną funkcjonalną przestrzeń. Kontenery zostały ustawione na ułożonych na gruncie bloczkach betonowych, a ich boki zostały połączone za pomocą śrub. Organ odwoławczy zaakcentował w uzasadnieniu decyzji, że gabaryty połączonych kontenerów (wysokość, szerokość, długość, kubatura, powierzchnia łączna – 123,26m2) wskazują na to, że będą one trwale związane z gruntem, tj. w taki sposób, iż zapewniona zostanie stabilność ich konstrukcji. Niewątpliwie gabaryty powstałego obiektu budowlanego oraz sposób jego posadowienia na gruncie pozwalał na zaliczenie go do kategorii budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Rację ma organ podnosząc w skardze kasacyjnej, że posadowienie przedmiotowego obiektu na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych nie stanowiło przeszkody do zakwalifikowania go jako budynku. Trafnie odwołano się do wyroków sądów administracyjnych, w których przyjęto, że fundament – jako jeden z elementów tworzących budynek – nie musi być zagłębiony w gruncie, gdyż w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny, istotne jest jednak to, aby gwarantował trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki niezasadnie uznał, że kwestia posiadania przez zrealizowany obiekt fundamentu nie została w sposób wystarczający wyjaśniona, a zatem wadliwe było potraktowanie go jako budynku. Tymczasem uwzględniając materiał dowodowy zebrany w sprawie należało zaakceptować stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym obiektywnie sporny obiekt ma cechy budynku. Mimo trafności zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, nie mógł być uwzględniony wniosek organu o uchylenie zaskarżonego wyroku. Jak bowiem zaznaczono na wstępie, według oceny Sądu Wojewódzkiego w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla określenia adresata obowiązków nakładanych w postępowaniu legalizacyjnym. Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu podważającego wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie, za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie o uchyleniu kontrolowanych postanowień. W konsekwencji, mimo błędnego w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.