II OSK 1592/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 20/23 w sprawie ze skargi O. S. i V. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie udziału w prawie własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz O. S. i V. S. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 20/23, na skutek skargi O. S. oraz V. S. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 października 2022 r., którą powołując się na art. 1 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2278) odmówiono skarżącym wydania zezwolenia na nabycie do małżeńskiej wspólności majątkowej od [...] S.A. w W. udziału w wysokości 2760/1020000 części w prawie własności niezabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., składającej się z działki nr [...] o powierzchni 0,2139 ha. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wydając zaskarżoną decyzję naruszono w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), gdyż nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że wobec stwierdzonych uchybień przepisom postępowania "przedwczesne byłoby odnoszenie się (...) do zarzutu naruszenia prawa materialnego". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez "brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które elementy stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały dostatecznie wyjaśnione, przy uwzględnieniu, iż fakty znane powszechnie nie wymagają dowodu oraz poprzez brak jednoczesnego wskazania, jakie elementy stanu faktycznego istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej - w szczególności w kontekście przesłanek wskazanych w art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (...) nie zostały ustalone przez Organ", - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w związku z art. 80 k.p.a. poprzez "brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do których elementów przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanu faktycznego Organ naruszył swobodną ocenę dowodów", - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie elementy uzasadnienia wymagane ww. przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały objęte uzasadnieniem zaskarżonej decyzji i które elementy stanu faktycznego nie zostały wyjaśnione", - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "brak umieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku elementów wskazanych w wyżej opisanych zarzutach (...), a także poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji, gdy Sąd uznał, iż doszło do uchybień prawa procesowego w wyniku których Organ nie poczynił konkretnych ustaleń faktycznych, które w wystraczający sposób uzasadniałyby odmowę wydania zezwolenia", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 1, art. 5 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu poprzez "nieuzasadnione nieuwzględnienie przy ocenie ustalonego przez Organ stanu faktycznego sprawy okoliczności, iż załączone do akt sprawy stanowisko Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zostało wyrażone w konkretnej sprawie administracyjnej i w odniesieniu do indywidualnie oznaczonych osób, nie miało więc charakteru abstrakcyjnego, co doprowadziło Sąd do nieuzasadnionej konkluzji, iż Organ nie odniósł się do ", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez "uznanie że organ naruszył zasadę dwuinstancyjności, pomimo iż w przedmiotowej sprawie od wydanej w dniu 27 października 2022 r. decyzji (...) pełnomocnik Skarżących wniósł bezpośrednio do WSA w Warszawie skargę, rezygnując tym samym ze złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ administracji w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie "poprzez niezastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 (...) [ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców] w myśl którego Organ może dokonać przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia sprawdzenia, czy będące przedmiotem sprawy administracyjnej nabycie nieruchomości przez cudzoziemca będzie zgodne z interesem państwa". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z 17 września 2024 r. skarżący kasacyjnie przytoczył nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych odwołując się m.in. do wyroku NSA z 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 843/23, którym w podobnej sprawie uwzględniono skargę kasacyjną organu administracji powołując się na informacje przedstawione przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji powinien był na podstawie już dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych, uzupełnionych na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dowody z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, dokonać oceny zastosowania przez organ administracji art. 1a ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, dochodząc do wniosku, że to zastosowanie nie było właściwe. W konsekwencji tej oceny Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z mającym wpływ na wynik sprawy niewłaściwym zastosowaniem art. 1a ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Zdaniem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Przesłanki udzielenia zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości zostały przede wszystkim określone w art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Zgodnie z powołanym przepisem takie zezwolenie jest wydawane na wniosek cudzoziemca, jeżeli po pierwsze, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa, po drugie wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzecząpospolitą Polską. Wykazanie okoliczności potwierdzających więzi cudzoziemca z Rzecząpospolitą Polską obciąża cudzoziemca. Wynika to z dosłownego brzmienia art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, przy czym w art. 1a ust. 2 powołanej ustawy wskazuje się przykładowo okoliczności potwierdzające te więzi. Pozostałe przesłanki zostały określone przy pomocy odwołania się do klauzul generalnych takich jak zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego oraz względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Przy czym nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie może powodować zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego oraz temu nabyciu nie mogą się sprzeciwiać względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Oznacza to, że przesłanki polegające na odwołaniu się do klauzul generalnych mają charakter przesłanek negatywnych. Ponadto, inne niż określone w art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przesłanki udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości wynikają z niektórych pozostałych przepisów powołanej ustawy. Chodzi tu przede wszystkim o art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, z którego wynika przesłanka odnosząca się do powierzchni nabywanej nieruchomości oraz art. 1a ust. 6 powołanej ustawy, zawierający odesłanie do ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1653 ze zm.). Ze skargi kasacyjnej wynika, że organ administracji stoi na stanowisku, iż przesłanka udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na nabycie nieruchomości została nadto określona w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i jest nią zgodność nabycia nieruchomości z interesem państwa. Odnośnie do powołanego przepisu w doktrynie prawa jest wyrażany pogląd, że zawiera on usterkę legislacyjną, gdyż po pierwsze, pomija zawarte w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa; po drugie, wprowadza dodatkowe kryterium, którego brak w powołanym przepisie, mianowicie właśnie zgodność nabycia nieruchomości z interesem państwa. W związku z tym stwierdza się, że "zakresem kompetencji [Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji] (...) wynikających z [art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców] (...) należy objąć sprawdzenie wszystkich przesłanek negatywnych określonych w art. 1a ust. 1 pkt 1 [ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców] (...), a jednocześnie wyłącznie tych przesłanek". (P.A. Blajer [w:] Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców. Komentarz, Warszawa 2025, art. 2). W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie jest konieczne stanowcze rozstrzygnięcie powyższej kwestii, gdyż nawet przyjmując, że art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, mimo swego proceduralnego charakteru, wprowadza dodatkową w stosunku do art. 1a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy negatywną przesłankę udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na nabycie nieruchomości, to przesłanka ta ma taki sam charakter, jak pozostałe, mianowicie jest oparta o kolejną klauzulę generalną. W rozpoznawanej sprawie istotne są zaś jedynie przesłanki udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na nabycie nieruchomości związane z klauzulami generalnymi, na które powołał się organ administracji w zaskarżonej decyzji. Przesłanka odwołująca się do więzi cudzoziemca z Rzecząpospolitą Polską nie była w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną, gdyż organ administracji nie powołał się na nią w celu uzasadnienia odmowy udzielenia skarżącym zezwolenia na nabycie nieruchomości. Organ administracji wskazał natomiast, że skarżący przedłożyli karty pobytu, zaś z akt administracyjnych wynika, że udzielono im zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Skarżący wykazali więc okoliczności potwierdzające ich więzi z Rzecząpospolitą Polską stosownie do art. 1a ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Organ administracji nie powołał się także na wskazane wyżej przesłanki udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości wynikające z art. 1a ust. 5 i 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, co jest uzasadnione powierzchnią nabywanej przez skarżących nieruchomości (mniej niż 0,5 ha) oraz tym, że nie jest to nieruchomość rolna. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji odmawiając udzielenia skarżącym zezwolenia na nabycie nieruchomości powołał się na zagrożenie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, na sprzeczność nabycia przez skarżących nieruchomości z interesem państwa oraz słusznym interesem społecznym, a także na to, że nabyciu przez skarżących nieruchomości sprzeciwiają się względy polityki społecznej. Słuszny interes społeczny nie jest wskazany w żadnym przepisie ustawy o nabywaniu nieruchomości jako przesłanka udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Pozostałe powołane przez organ administracji klauzule generalne są przesłankami udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości, przy czym zostały wprost wskazane w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców a także pośrednio, jeżeli chodzi o interes państwa, w art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Są to przy tym przesłanki negatywne, gdyż mogą stanowić podstawę odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości, jeżeli to nabycie zagrażałoby bezpieczeństwu państwa lub porządku publicznego, nabyciu sprzeciwiałyby się względy polityki społecznej lub nabycie nie byłoby zgodne z interesem państwa. Zastosowanie wskazanych przepisów zawierających powołane przez organ administracji klauzule generalne wymagało ustalenia konkretnych okoliczności faktycznych podlegających ocenie w kontekście wartości wyrażonych tymi klauzulami generalnymi. Inaczej mówiąc, organ administracji powinien był podać konkretne okoliczności faktyczne, które przemawiały za tym, aby uznać, że nabycie przez skarżących nieruchomości będzie powodowało zagrożenie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, że będzie sprzeczne z interesem państwa oraz że temu nabyciu będą się sprzeciwiały względy polityki społecznej. Konieczne było przy tym uwzględnienie szczególnego charakteru przedmiotu nabycia i okoliczności związanych z tym nabyciem. Szczególny charakter przedmiotu nabycia i okoliczności nabycia wynikają ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu notarialnego, zawierającego m.in. umowę z [...] października 2019 r. ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży zawartej ze skarżącymi przez [...] S.A. w W. Umową tą skarżący, po ustanowieniu odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...], nabyli ten lokal i jednocześnie zobowiązali się zawrzeć umowę nabycia udziału w wysokości 2760/1020000 części w prawie własności niezabudowanej nieruchomości o powierzchni 2.139 m2, działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną służącą do dojazdu m.in. do tego budynku. Jak wynika z wyraźnych postanowień umowy z [...] października 2019 r. (§ 1 ust. 11 umowy) jej strony były świadome tego, że nabycie przez skarżących własności samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] nie wymagało, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zezwolenia organu administracji oraz że takie zezwolenie jest wymagane w przypadku nabycia wspomnianego udziału w działce nr [...], co spowodowało, że skarżący nabywając samodzielny lokal mieszkalny nr [...] nie nabyli jednocześnie wspomnianego udziału, lecz zobowiązali się do jego nabycia w przyszłości, po uzyskaniu stosownego zezwolenia organu administracji. Tymczasem organ administracji dokonując koniecznych ustaleń faktycznych i przeprowadzając ich prawną ocenę wskazał na to, że skarżący są obywatelami Federacji Rosyjskiej, która 24 lutego 2022 r. zbrojnie zaatakowała Ukrainę. Następnie organ administracji zwrócił uwagę na charakter rozpoczętej przez Federację Rosyjską wojny, w szczególności na łamanie przez agresora norm międzynarodowych i związany z tym sprzeciw społeczności międzynarodowej. Wskazano na sankcje, którymi objęto Rosję, podkreślając m.in., że dotyczą one także całego społeczeństwa tego kraju. W związku z tym zwrócono też uwagę na działania odwetowe ze strony Rosji. Powyższe stwierdzenia podsumowano wskazując, że "konieczne jest (...) możliwe najszersze zapobieganie zdarzeniom, które mogą przyczynić się do wspierania i umacniania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainie, a także utrwalenia przekonania obywateli Federacji Rosyjskiej o słuszności podejmowanych przez ich władze działań". Wskazano przy tym, że działania "Federacji Rosyjskiej wpływają na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej poprzez napływ fali uchodźców, którzy przebywają w Polsce, zmieniając tryb funkcjonowania naszego państwa w aspekcie bezpieczeństwa wewnętrznego oraz porządku publicznego". Podniesiono, że "w obecnej sytuacji dopuszczenie do nabywania przez obywateli Rosji, w tym także przez [skarżących] (...), nieruchomości na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego". Zdaniem organu administracji wynika to "zarówno z przesłanek przedmiotowych, w tym braku możliwości sprawowania kontroli nad sposobem wykorzystywania nabytej nieruchomości i potencjalnym wykorzystywaniem jej w sposób zagrażający funkcjonowaniu państwa i prowadzonej polityce, w szczególności w stosunku do Rosji, jak i podmiotowych, związanych z niedającą się przewidzieć postawą nabywców, w szczególności w sytuacji prawdopodobnej eskalacji konfliktu na linii Polska – Rosja będącego konsekwencją jednoznacznego wspierania Ukrainy przez Polskę". Nadto, według organu administracji, dopuszczenie do nabywania nieruchomości przez obywateli Rosji, w tym skarżących, "a tym samym także przyzwolenie na osiedlenie się na terenie Polski może prowadzić również do niepożądanych społecznie zdarzeń, które mogą być ukierunkowane na potencjalnych nabywców jako obywateli Rosji utożsamianych z władzami państwa, które dopuszcza się łamania norm międzynarodowych, a może nawet wręcz zbrodni wojennych". W ocenie organu administracji to stwierdzenie nabiera szczególnego znaczenia "w sytuacji, gdy obecnie organy administracji publicznej Rzeczypospolitej Polskiej na szeroką skalę poszukują miejsc nadających się do relokacji uchodźców przybyłych z terenu Ukrainy w liczbie ponad 2 milionów osób, w związku z czym może dochodzić do sytuacji zamieszkiwania w szeroko rozumianym sąsiedztwie osób bezpośrednio pokrzywdzonych działaniami wojennymi wywołanymi agresją Rosji i obywateli tejże Rosji, którzy jako przedstawiciele agresora mogą być obarczani winą za powstały stan". Zdaniem organu administracji nie można też pominąć "narastającego w społeczeństwie polskim negatywnego nastawienia w stosunku do obywateli Rosji, co może przybierać na sile wraz z napływającymi z terenów objętych działaniami wojennymi informacjami o zdarzeniach budzących zdecydowany sprzeciw nawet w sytuacji konfliktu zbrojnego (np. bombardowania terenów zamieszkałych przez ludność cywilną, blokowania pomocy humanitarnej). Wynikające z powyższego potencjalne zdarzenia mogą prowadzić do zagrożenia porządku publicznego, co w oczywisty sposób negatywnie wpłynie na relacje społeczności lokalnych". W końcu organ administracji stwierdził, że "wspieranie nabywania nieruchomości przez obywateli Rosji, poprzez udzielanie im stosowych zezwoleń, nie jest zgodne z interesem państwa". Przedstawione przez organ administracji okoliczności faktyczne i ich prawna ocena w kontekście art. 1a ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu przez cudzoziemców nieruchomości i zawartych w tych przepisach powołanych przez organ administracji klauzul generalnych nie przekonują, aby powołane przepisy miały w sprawie zastosowanie i uzasadniały odmowę udzielenia skarżącym zezwolenia na nabycie nieruchomości. W szczególności nie wyjaśniono przekonująco, jak nabycie przez skarżących nieruchomości, której dotyczy sprawa, a więc udziału w wysokości 2760/1020000 części w prawie własności niezabudowanej nieruchomości o powierzchni 2.139 m2, stanowiącej drogę wewnętrzną służącą dojazdowi do budynku, w którym skarżący nabyli samodzielny lokal mieszkalny, którego nabycie stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie wymagało uzyskania zezwolenia, miałoby zapobiegać "zdarzeniom, które mogą przyczynić się do wspierania i umacniania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainie, a także utrwalenia przekonania obywateli Federacji Rosyjskiej o słuszności podejmowanych przez ich władze działań". Nie wyjaśniono też przekonująco, jak nabycie przez skarżących udziału w tej nieruchomości oddziałuje na bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny w kontekście rzeczywiście znacznego napływu uchodźców z Ukrainy. Stwierdzenie, że "w obecnej sytuacji dopuszczenie do nabywania przez obywateli Rosji, w tym także przez [skarżących] (...), nieruchomości na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego" jest oderwane od rzeczywistej sytuacji faktycznej sprawy. Skarżący bowiem nabyli już w 2019 r. i to bez zezwolenia organu administracji własność samodzielnego lokalu mieszkalnego, zaś nabycie udziału we własności nieruchomości, którego dotyczy sprawa, jest związane z nabyciem tego lokalu. Nie sposób w tej sytuacji zrozumieć, jak nabycie udziału we własności nieruchomości, spełniającej swego rodzaju służebną rolę w stosunku do już nabytej przez skarżących zgodnie z prawem nieruchomości może zagrażać bezpieczeństwu państwa oraz porządku publicznego. Wynikająca z uzasadnienia zaskarżonej decyzji sugestia organu administracji, że odmowa udzielenia zezwolenia na nabycie tego udziału ma być swoistą represją w stosunku do obywateli Rosji nie jest przekonująca. Zauważyć należy, że po wybuchu wojny w Ukrainie uchwalono ustawę z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 514) przewidującą sankcje związane z wybuchem i prowadzeniem tej wojny. Ustawodawca nie ograniczył jednakże z powodu wybuchu wojny w Ukrainie możliwości nabywania przez cudzoziemców nieruchomości, w tym w szczególności możliwości nabywania nieruchomości bez zezwolenia organu administracji (art. 8 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). Stwierdzenia organu administracji o "braku możliwości sprawowania kontroli nad sposobem wykorzystywania nabytej nieruchomości i potencjalnym wykorzystywaniem jej w sposób zagrażający funkcjonowaniu państwa i prowadzonej polityce, w szczególności w stosunku do Rosji" oraz o niedającej się przewidzieć postawie nabywców, "w szczególności w sytuacji prawdopodobnej eskalacji konfliktu na linii Polska – Rosja" także jest oderwane od okoliczności faktycznych sprawy. Zawarta w tym stwierdzeniu sugestia, że skarżący będą mogli wykorzystać nabytą nieruchomość w sposób "zagrażający funkcjonowaniu państwa i prowadzonej polityce" pomija, że skarżący nabywają udział w nieruchomości o powierzchni 2.139 m2, która stanowi drogę wewnętrzną zapewniającą dojazd do domu, w którym znajduje się nabyty przez nich lokal mieszkalny. Ze znajdującego się w aktach odpisu księgi wieczystej tej nieruchomości wynika, że po nabyciu udziału skarżący byliby jej współwłaścicielami obok 184 innych współwłaścicieli. Nadto w umowie z [...] października 2019 r. (§ 3 ust. 3 umowy) szczegółowo określono sposób korzystania z działki nr [...] wskazujący, że jest to po prostu wewnętrzna droga na osiedlu mieszkaniowym nie wchodząca z bliżej nieznanych powodów w skład nieruchomości wspólnej, złożonej z sąsiednich działek nr [...], [...] i [...], której skarżący są współwłaścicielami z tytułu własności lokalu nr [...]. Uwzględniając te okoliczności nie sposób zrozumieć jakie znaczenie może mieć taka nieruchomość i taki udział w prawie jej własności ewentualnie przysługujący skarżącym dla polityki prowadzonej wobec Rosji, a więc także dla interesu państwa. Nie jest też jasne, co organ administracji miał na myśli wskazując na brak możliwości kontroli sposobu wykorzystania takiej nieruchomości i jak miałaby ona być wykorzystania "w sposób zagrażający funkcjonowaniu państwa". Podobnie oderwane od okoliczności sprawy są twierdzenia organu administracji, że "przyzwolenie na osiedlenie się na terenie Polski może prowadzić również do niepożądanych społecznie zdarzeń, które mogą być ukierunkowane na potencjalnych nabywców jako obywateli Rosji utożsamianych z władzami państwa, które dopuszcza się łamania norm międzynarodowych, a może nawet wręcz zbrodni wojennych" oraz że jest to szczególnie istotne "w sytuacji, gdy obecnie organy administracji publicznej Rzeczypospolitej Polskiej na szeroką skalę poszukują miejsc nadających się do relokacji uchodźców przybyłych z terenu Ukrainy w liczbie ponad 2 milionów osób, w związku z czym może dochodzić do sytuacji zamieszkiwania w szeroko rozumianym sąsiedztwie osób bezpośrednio pokrzywdzonych działaniami wojennymi wywołanymi agresją Rosji i obywateli tejże Rosji, którzy jako przedstawiciele agresora mogą być obarczani winą za powstały stan". Skarżący przecież nie będą mieszkać na nieruchomości, której udział zamierzają nabyć. Mogą mieszkać w lokalu, który już nabyli bez zezwolenia organu administracji. Nadto, jak wynika z akt administracyjnych, przyczyną ich pobytu w Polsce była praca wykonywana na podstawie pozwoleń na pobyt i pracę wydanych już w 2017 r. Istotne jest też, że skarżący od 5 maja 2022 r. posiadają zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zatem, nabycie udziału we własności nieruchomości, której dotyczy sprawa, nie jest decydujące dla ich pobytu w Polsce. Konieczność nabycia tego udziału wynika z tego, że w 2019 r. nabyli samodzielny lokal mieszkalny. Nie są też przekonujące stwierdzenia organu administracji, że nie można pominąć "narastającego w społeczeństwie polskim negatywnego nastawienia w stosunku do obywateli Rosji, co może przybierać na sile wraz z napływającymi z terenów objętych działaniami wojennymi informacjami o zdarzeniach budzących zdecydowany sprzeciw nawet w sytuacji konfliktu zbrojnego (np. bombardowania terenów zamieszkałych przez ludność cywilną, blokowania pomocy humanitarnej)" oraz że "(w)ynikające z powyższego potencjalne zdarzenia mogą prowadzić do zagrożenia porządku publicznego, co w oczywisty sposób negatywnie wpłynie na relacje społeczności lokalnych". Jak się wydaje organ administracji próbuje wykazać, że pobyt skarżących w Polsce może prowadzić do konfliktów pomiędzy nimi i Polakami i wobec tego odmowę udzielenia skarżącym zezwolenia na nabycie nieruchomości traktuje jako środek zmuszenia ich do opuszczenia Polski. Mając to na uwadze należy zauważyć, że skarżący przebywają w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zaś takie zezwolenie nie jest wydawane, gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 214 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.). Ponadto brak podstaw prawnych do tego, aby odmowę udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości traktować, jako środek służący skłonieniu cudzoziemca do opuszczenia Polski. Niezależnie od tego nie wydaje się, aby odmowa udzielenia skarżącym zezwolenia na nabycie udziału we własności nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną skłoniła ich do opuszczenia Polski. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, gdyż uchylono nim decyzję organu administracji wydaną z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 1a ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Naruszenie powołanych przepisów polegało na zastosowaniu ich jako negatywne przesłanki udzielenia skarżącym zezwolenia na nabycie udziału w prawie własności nieruchomości, mimo że ustalony przez organ administracji stan faktyczny sprawy nie dawał ku temu podstaw. W ustalonym przez organ administracji stanie faktycznym sprawy, uzupełnionym o znajdujące się w aktach administracyjnych dowody z dokumentów, brak było podstaw do przyjęcia, że nabycie przez skarżących udziału we własności nieruchomości spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, jest sprzeczne z interesem państwa oraz że temu nabyciu sprzeciwiają się względy polityki społecznej. Wobec tego podstawą prawną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Dodatkowo zauważyć należy, odnosząc się tym samym do jednej z podstaw kasacyjnych, mianowicie zawierającej zarzut naruszenia art. 1, art. 5 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 902 ze zm.), że organ administracji uzasadniając zaskarżoną decyzję nie powołał się na okoliczności wskazane w piśmie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego opatrzonym klauzulą "zastrzeżone". Organ administracji jedynie odnotował, że takie pismo zostało złożone i zaznaczył, że z uwagi na klauzulę niejawności nie zostało ono dołączone do akt. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną z tym pismem się zapoznał i stwierdza, że nie zawiera ono żadnych informacji dotyczących skarżących, które wskazywałyby na to, że należałoby odmówić udzielenia im zezwolenia na nabycie nieruchomości z powodów wskazanych przez organ administracji. Szersze odniesienie się do treści tego pisma nie jest dopuszczalne z uwagi na opatrzenie go klauzulą "zastrzeżone". Niemniej zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jedynie Minister Obrony Narodowej oraz w przypadku nieruchomości rolnych minister właściwy do spraw rozwoju wsi mogą wnieść sprzeciw wobec nabycia nieruchomości przez cudzoziemca. Oznacza to, że informacje uzyskane od innych organów administracji, w tym przedstawione na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców podlegają ocenie, jak każdy inny dowód. Jeszcze raz zatem należy wskazać, że pismo Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie zawiera żadnych informacji dotyczących skarżących, które wskazywałyby na to, że należałoby odmówić udzielenia im zezwolenia na nabycie nieruchomości z powodów wskazanych przez organ administracji. Natomiast Minister Obrony Narodowej nie wniósł sprzeciwu, zaś inne organy administracji, do których zwrócono się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, takie jak Komendant Główny Straży Granicznej oraz Komendant Główny Policji poinformowały, że nie posiadają o skarżących żadnych informacji. W związku z powyższym konieczne jest też odniesienie się do argumentacji organu administracji zawartej w piśmie procesowym z 17 września 2024 r., w którym skarżący kasacyjnie przytoczył nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych odwołując się m.in. do wyroku NSA z 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 843/23, którym w podobnej sprawie uwzględniono skargę kasacyjną organu administracji powołując się na informacje przedstawione przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W tym zakresie wystarczy stwierdzić, że wskazanej sprawy nie można porównywać z rozpoznawaną sprawą, gdyż nie jest znana treść informacji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, która w ocenie NSA wydającego wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 843/23 miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wobec tego, że w ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku było błędne, gdyż nie było potrzeby wskazywania organowi administracji na konieczność uzupełnienia ustaleń faktycznych, lecz należało na podstawie już dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych uzupełnionych o dowód z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych dokonać oceny zastosowania art. 1a ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, NSA uznaje za niezbędne sformułowanie nowych wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie NSA organ administracji ponownie rozpoznając sprawę powinien udzielić skarżącym zezwolenia na nabycie przez nich nieruchomości, której dotyczy sprawa, chyba że zostaną dokonane nowe ustalenia faktyczne uzasadniające odmowę udzielenia takiego zezwolenia. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę NSA na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.