II OSK 1601/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 846/22 w sprawie ze skargi K. C. i A. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2022 r. nr WOP.7722.9.2022.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 846/22, w wyniku rozpoznania skargi K. C. i A. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia 29 lipca 2022 r. nr WOP.7722.9.2022.MH uchylił zaskarżone postanowienie, oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) postanowieniem z 14 grudnia 2021 r. nr PINB.7141.62.3.2021 wstrzymał skarżącym budowę budynku rekreacji indywidualnej - tzw. przyczepy holenderskiej o powierzchni zabudowy 10,75m x 3,6m usytuowanego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], (w odległości 2,4m od granicy zachodniej działki, w odległości 10,35m od granicy północnej i w odległości 14,6m od granicy południowej działki) oraz udzielił informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację w/wym. obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Zaskarżonym postanowieniem PWINB utrzymał rozstrzygnięcie PINB w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 2 grudnia 2021 r. ustalono, że na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...] gmina [...], w odległości 2,4 m od granicy zachodniej działki w odległości 10,35 od granicy północnej działki i w odległości 14,6 m od granicy południowej działki, inwestorzy około 3 lata temu wykonali roboty budowlane związane ustawieniem (budową) na terenie w/w działki, obiektu budowlanego (tzw. przyczepy holenderskiej) w celu wykorzystywania jej jako dom letniskowy. Przedmiotowy obiekt budowlany ma długość 10,75 m i szerokość 3,6 m. Wewnątrz są trzy sypialnie, toaleta, pokój dzienny z aneksem kuchennym. Przedmiotowy obiekt budowlany jest ustawiony na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie. Przed wykonaniem tych robót inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę ani nie dokonali zgłoszenia. Zdaniem organu I instancji konstrukcja przedmiotowego obiektu budowlanego oraz sposób jego posadowienia (fundamenty punktowe), kwalifikują go, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., jako budynek, bowiem spełnione są łącznie powyższe przesłanki: wydzielony on jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - ścian oraz posiada fundamenty i dach, a poprzez to, że jest on posadowiony w sposób, który jest na tyle trwały, iż zapewnia konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć, należy stwierdzić, że jest on również trwale związany z gruntem. W dniu 27 maja 2022 r. PINB przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w postaci oględzin, podczas których ustalono, że obiekt budowlany jest ustawiony punktowo (w 8 miejscach) na bloczkach betonowych (o wymiarach 0,38m x 0,25m x 0,18m), ułożonych bezpośrednio na gruncie. Jak stwierdzono, ze względu na rodzaj gruntu, ułożone bloczki betonowe zapadają się i w niektórych miejscach dodatkowo podłożono drewniane podkładki. Podczas tych czynności stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest podłączony do żadnych mediów, woda dowożona jest przez właściciela w pojemnikach, natomiast sanitariat (latryna drewniana) jest ustawiony w południowo wschodnim narożniku ww. działki. Obecni podczas tych czynności inwestorzy oświadczyli, że przedmiotowy obiekt budowlany służy im do mieszkania na tej nieruchomości w czasie letniego wypoczynku. W ocenie PWINB zgodnie z aktualną linią orzeczniczą o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 2019 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy zakwalifikował ww. obiekt jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. twierdząc, że równocześnie pełni on funkcję budynku rekreacji indywidualnej. Dalej PWINB wskazał, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia budowa przedmiotowa budynku, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wymagała pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia art. 28 p.b., organ nadzoru budowlanego zobligowany był zatem do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 p.b. Następnie zwrócono uwagę na treść art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. obowiązującą od dnia 3 stycznia 2022 r., który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35m2, b) powyżej 35m2, ale nie więcej niż 70m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6m i wysięgu wsporników do 2m, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. Ostatecznie uznano, że w chwili obecnej budowa objętego niniejszym postępowaniem parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 38,7m2, wymaga dokonania zgłoszenia. Zatem do naliczenia opłaty za jego legalizację zastosowanie znajduje przepis art. 49d ust 1 pkt 2a p.b. w brzmieniu po dniu 3 stycznia 2022r. który stanowi że wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29 wynosi 5000 zł. W skardze na postanowienie PWINB zarzucono naruszenie: 1) art. 3 pkt. 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię; 2) art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie podstawowej zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; 3) art. 7a w zw. z art. 81 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., przez rozstrzyganie wątpliwości "na korzyść strony" czyli wybór takiego sposobu oceny zebranego materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione. Skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji przedmiotem działań nadzorczych objęły finalny efekt działań budowlanych skarżących. Z chronologii zdarzeń odnoszących się do obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wzniesionego na działce nr [...] w [...] wynika, że w roku 2019 r. skarżący posadowili przedmiotową przyczepę holenderską. Obiekt ten ustawiono na ośmiu bloczkach betonowych położonych bezpośrednio na gruncie. Skarżący kwestionują przyjęcie przez orzekające organy trwałego związania przyczepy z gruntem poprzez ułożenie jej na bloczkach betonowych, a za nimi Sąd nie podziela kwalifikacji prawnej tego obiektu dokonanej przez orzekające organy uznając ją za abstrahującą od poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i opartą o błędnej wykładni art. 3 pkt 2 p.b. Niewątpliwie znajdujący się na terenie działki nr [...] obiekt, posadowiony na bloczkach betonowych, jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, do którego zastosowanie znajduje zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 p.b., według której, o ile co innego nie wynika z art. 29 - 31 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także przepis art. 48 p.b. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił pojęcie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) wskazując, że wbrew stanowisku orzekających organów, materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt posiada fundamenty. Skoro bowiem jest on usadowiony na bloczkach betonowych to nie ma fundamentów i nie może być uznany za budynek. Zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zdaniem Sądu, punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem. Przedmiotowy obiekt nie jest też obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 p.b.). Obiektem małej architektury mogą być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 p.b.. Obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy nie posiada zaś cech obiektu małej architektury zarówno z uwagi na jego rozmiary, jak i funkcję rekreacyjną, którą pełni. Sąd wojewódzki podkreślił, że obiekt stanowi natomiast budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Kwalifikacja przedmiotowego obiektu dokonana przez orzekające w sprawie organy jako budynku była zatem nieprawidłowa. Do uznania bowiem obiektu budowlanego za budynek nie wystarcza samo trwałe związanie z gruntem, albowiem normatywna definicja budynku wymaga, aby oprócz tego był on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadał fundamenty i dach. Obiekt będący w kontrolowanym postępowaniu przedmiotem zainteresowania organów niewątpliwie nie posiada fundamentów, do których nie można zaliczyć bowiem bloczków betonowych, na których ustawiony jest obiekt. O ile nawet tego rodzaju konstrukcję można by uznać za powodującą trwałe związanie z gruntem budowli, o tyle z pewnością nie tworzy ona fundamentu jako elementu konstrukcyjnego budynku, przenoszącego jego ciężar na grunt. Ustalony w sprawie stan faktyczny bezspornie uzasadniał zastosowanie art. 48 p.b., ale wadliwa kwalifikacja samowolnie wzniesionego obiektu jako budynku nie mogła się ostać, albowiem od niej zależy sposób i warunki legalizacji przewidziane w art. 48b i art. 49 p.b. Skargę kasacyjną wniósł PWINB zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przypomnieć w tym miejscu trzeba również, że w sytuacji braku zgłoszenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 3 pkt 2 p.b. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 p.b. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei definicję tymczasowego obiektu budowlanego ustawodawca zawarł natomiast w art. 3 pkt 5 p.b. odnosząc jego rozumienie do pojęcia obiektu budowlanego. Tymczasowy obiekt budowlany będzie zatem albo budynkiem, albo budowlą, bądź też obiektem małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionym przy tym z użyciem wyrobów budowlanych. W powołanym przepisie art. 3 pkt 5 p.b. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W dalszej części ustawodawca wskazuje przykładowo jakie obiekty mogą być zakwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Każdorazowo o zaistnieniu tego warunku decyduje konstrukcja techniczna obiektu. Obiektami, które tej cechy nie spełniają są m.in. kioski uliczne, barakowozy czy też obiekty kontenerowe (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 42). Przesądzającego znaczenia nie ma zatem sam ciężar obiektu ani też jego rozmiar, czy też tylko trwałość posadowienia (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2507/17, LEX nr 3073340). Samo opieranie się obiektu budowlanego bliżej nieokreślonym czynnikom zewnętrznym nie powoduje także automatycznie, że jest on trwale związany z gruntem. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie sporny obiekt budowlany w postaci przyczepy tzw. domku holenderskiego jest wyodrębniony konstrukcyjnie z przestrzeni poprzez posiadane ściany i zadaszenie, a nadto nie jest trwale związany z gruntem, co wynika z ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonych przez pracowników organu oględzin oraz sporządzonej na tą okoliczność dokumentacji fotograficznej (nie posiada fundamentów, jest postawiony na betonowych bloczkach), których to zresztą ustaleń faktycznych skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, zasadny jest pogląd o zakwalifikowaniu tego obiektu do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. Swoimi cechami odpowiada on bowiem wymienionemu w art. 3 pkt 5 p.b. barakowozom, czy też obiektom kontenerowym, które nadto nie są, jak już wyżej stwierdzono, trwale związanymi z gruntem. Nadto z uwagi na posiadane wymiary i sposób wykorzystania nie może być zaliczony do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 p.b. Sporny obiekt trudno zakwalifikować z uwagi na posiadane wymiary do niewielkich obiektów, a nadto o przeznaczeniu, które powinno swoją treścią korespondować z jedną z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 p.b.(por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 858/24, LEX nr 3901228; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2573/20, LEX nr 3602509) Ponieważ przedmiotem sprawy jest przyczepa tzw. domek holenderski, który ustawiony zostały na betonowych bloczkach położonych na gruncie i przystosowany do pełnienia funkcji wypoczynkowej, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień jej ustawienia, nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Jednakże postawienie tymczasowego obiektu budowlanego wyłącznie w oparciu o zgłoszenie byłoby możliwe w sytuacji, w której obiekt zostanie następnie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Natomiast tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Podobnie jak w niniejszej sprawie gdzie inwestor nie zaprzecza, że nie dokonał zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego na okres krótszy niż 180 dni, to taki obiekt także nie był zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.