II OSK 1646/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2657/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2022 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. M. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2657/22, oddalił skargę A. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 20 października 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 stycznia 2022 r. w przedmiocie nakazania skarżącemu, w oparciu o art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840), przeprowadzenia w terminie do 31 lipca 2023 r. szczegółowo określonych prac konserwatorskich i robót budowlanych, zabezpieczających przed zniszczeniem budynek pałacu w D., gm. [...], który decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z 28 września 1984 r. został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucił naruszenie: 1/ prawa materialnego poprzez "niezastosowanie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 4 pkt 1, 2 i 3, art. 28 ust. 1 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 9 i art. 95 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 205, 206 i 207, a także art. 477 pkt 6 Prawa wodnego", 2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. po pierwsze, "art. 145 § 1 poppsa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi mimo naruszeń organu administracyjnego I i II instancji art. 7, 7a i 7b w związku z art. 77 § 1 i 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego a także art. 84 § 1 i 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego a przede wszystkim art. 97 § 1 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego", po drugie, "art. 141 § 1 poppsa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów skarżącej odnośnie potrzeby przeprowadzenia oględzin wpływu zalewania zabytku na stan konstrukcji i celowość napraw wskazanych w decyzji". W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie obu zaskarżonych decyzji, a w każdym przypadku zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W piśmie procesowym z 20 czerwca 2023 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, skarżący zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Prawną podstawą zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji był art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w którym stanowi się, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Z kolei podstawą faktyczną tej decyzji był stan zabytku, którego dotyczy sprawa, ustalony na podstawie oględzin przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika skarżącego 8 listopada 2021 r. Jak ustalono, tynki na elewacjach są odspojone i odparzone, w murach występują ubytki cegieł oraz widoczna jest korozja biologiczna. W otworach okiennych brak jest szklenia. W drzwiach wejściowych brak jest stolarki drzwiowej. Część otworów jest osłonięta folią lub zamurowana. Stropy i więźba dachowa są zdegradowane. System odprowadzania wód opadowych poza budynek jest niesprawny. Tych ustaleń faktycznych w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zawarte w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego dotyczą stanowiska skarżącego, według którego po pierwsze, piwnice zabytkowego budynku oraz dolne partie jego ścian są zalewane na skutek niesprawnie działających urządzeń melioracji wodnej znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości, po drugie, konstrukcja zabytkowego budynku została naruszona przez to zalewanie i to w stopniu, który grozi jego zawaleniem. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej powoływane przez skarżącego fakty mają być istotne dla wyniku sprawy, gdyż w ich świetle nałożenie na skarżącego obowiązków wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji, jest niedopuszczalne. Według skarżącego ma to być niedopuszczalne z trzech powodów. Po pierwsze, groźba zawalenia budynku może powodować, że nałożone na skarżącego obowiązki jego naprawy okażą się bezcelowe i niewystarczające, gdyż konieczne jest naprawienie (wzmocnienie) stale zalewanych fundamentów. Po drugie, nakładanie w tych okolicznościach na skarżącego obowiązku wykonania robót budowlanych może prowadzić do zagrożenia dla życia i zdrowia osób je wykonujących. Po trzecie, skoro wskazane zalewanie dolnych partii zabytkowego budynku jest wynikiem niesprawnie działających urządzeń melioracji wodnych na sąsiedniej nieruchomości, to organ administracji powinien poprzez udział w odpowiednim, już toczącym się postępowaniu na podstawie przepisów Prawa wodnego dotyczącym utrzymywania urządzeń melioracji wodnej, doprowadzić do właściwego ich działania. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) jest niezasadna. Przede wszystkim zauważyć należy, że z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że prace konserwatorskie i roboty budowlane przy zabytku, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być nakładane jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Skoro skarżący nie zakwestionował wskazanego wyżej stanu zabytku, a nadto wyraźnie twierdzi, że jego zły stan jest wynikiem wilgoci, przy czym według skarżącego przedostającej się od dołu, to zasadne było nałożenie na niego obowiązków sprowadzających się do naprawienia dachu, zapewnienia sprawnego odprowadzania wód opadowych, zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych oraz usunięcia roślinności porastającej elewację budynku. Nie ulega wątpliwości, że szczelny dach, okna i drzwi oraz sprawne odprowadzenie wód opadowych ograniczą dostęp do budynku wilgoci pochodzącej z opadów atmosferycznych. Jeżeli zaś zabytkowy budynek jest jeszcze nadto zalewany od dołu, to konieczne jest także usunięcie tego źródła wilgoci. Jednakże nie oznacza to, że bezcelowe jest uszczelnienie budynku od góry. Budynek powinien być zabezpieczony przed wilgocią z każdej możliwej strony. Jeżeli chodzi o podnoszone przez skarżącego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi wykonujących ewentualne roboty budowlane przy zabytku, którego dotyczy sprawa, to zauważyć należy, że zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Jeżeli więc charakter, w tym przede wszystkim zakres wykonywanych robót budowlanych będzie to uzasadniał skarżący będzie zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę, a więc także będzie zobowiązany do zapewnienia sporządzenia projektu budowlanego przez osoby o odpowiednikach kwalifikacjach, które z kolei będą musiały uwzględnić ewentualne zagrożenia wynikające ze złego stanu budynku. Zaznaczyć także należy, że twierdzenia skarżącego o ryzyku zawalenia się budynku nie są wiarygodne, gdyż, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, część budynku jest zamieszkała. Skarżący temu ustaleniu w skardze kasacyjnej nie zaprzeczył. W końcu odnosząc się do kwestii związanej ze źródłem, według skarżącego, zalewania zabytkowego budynku i obowiązkiem podjęcia stosownych do tego działań przez organy ochrony zabytków wskazać należy, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczące obowiązków organów administracji publicznej nie stanowią podstawy do przyjęcia, że ewentualne zaniechanie tych obowiązków przez organy administracji publicznej stanowi podstawę do odstąpienia od nałożenia obowiązków z zakresu opieki nad zabytkiem na osobę będącą właścicielem zabytku. Zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków należy do organów administracji publicznej (art. 4), zaś opieka nad zabytkami należy do ich właścicieli i posiadaczy (art. 5). Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami właściciele i posiadacze zabytków mają obowiązek m.in. prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Obowiązki te są niezależne od obowiązków organów administracji publicznej. Nadto, w ocenie NSA, nieprzekonujące są twierdzenia skarżącego, że nie ma on wpływu na urządzenia melioracji wodnej znajdujące się na sąsiedniej nieruchomości. Skoro skarżący twierdzi, że brak właściwego utrzymania urządzeń melioracji wodnej na sąsiedniej nieruchomości negatywnie wpływa na jego nieruchomość (podlega ona zalewaniu), to w świetle art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.) jest on zainteresowanym właścicielem gruntów w rozumieniu powołanego przepisu, gdyż te urządzenia wywierają korzystny wpływ na jego nieruchomość. Zatem skarżący może być uznany za zainteresowanego właściciela gruntu, który jest zobowiązany stosownie do art. 205 Prawa wodnego do utrzymywania tych urządzeń melioracji wodnych, które – jak twierdzi – są niewłaściwie utrzymywane, co powoduje zalewanie jego nieruchomości. Podobna konkluzja wynika z uzasadnienia przedłożonej przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 7 sierpnia 2020 r. Wyżej wskazana argumentacja przesądza także o niezasadności podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej powołano art. 141 § 1 p.p.s.a., ale NSA uznał, że jest to oczywista omyłka oraz że chodziło o art. 141 § 4 p.p.s.a.). Wskazany zarzut jest bowiem ściśle związany z zarzutami naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Powyższe stwierdzenia oznaczają, że NSA za niezasadne uznaje także podstawy kasacyjne, w których skarżący zarzuca naruszenie przepisów Prawa wodnego oraz art. 7b k.p.a., a także art. 4 pkt 1, 2 i 3, art. 28 ust. 1 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 9 i art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jest oczywiste, że powołane przez skarżącego przepisy Prawa wodnego oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mają żadnego istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, zaś powoływanie ich przez skarżącego jest próbą przerzucenia odpowiedzialności za stan zabytku, którego jest właścicielem, na organ administracji, który jakoby powinien w sprawach z zakresu utrzymania melioracji wodnych znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości brać udział i być może w jakiś szczególny sposób współdziałać z organami właściwymi w tych sprawach (stąd zapewne także w jednej z podstaw kasacyjnych bliżej niewyjaśniony zarzut naruszenia art. 7b k.p.a.). W ocenie NSA to przede wszystkim skarżący skoro kupił w 2002 r. nieruchomość zabudowaną budynkiem, który od 1987 r. był wpisany do rejestru zabytków, powinien dbać o zabytek. Z uwagi na tę okoliczność w sytuacji skarżącego brak podstaw, aby powoływać się – jak czyni to skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – na sprawę [...] przeciwko Polsce skarga nr 33949/05. W tej sprawie bowiem po nabyciu nieruchomości przez osoby fizyczne od Skarbu Państwa nieruchomość wpisano do rejestru zabytków w związku czym jej właściciele z uwagi na to, że ten wpis uniemożliwiał im zabudowę nieruchomości zgodnie z wcześniejszymi planami, bezowocnie występowali do organów władzy publicznej o przyznanie im odpowiedniej nieruchomości zastępczej. W takich okolicznościach, zgoła odmiennych od występujących w rozpoznawanej sprawie, Trybunał Praw Człowieka uznał, że doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1 ze zm.). Nie sposób też twierdzić, że obciążenia własności skarżącego są niezgodne z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Przede wszystkim są one uzasadnione w świetle art. 5 Konstytucji, w którym stanowi się, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Nadto nie naruszają one zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie sposób bowiem uznać ich za nadmierne skoro skarżący nabywając nieruchomość, na której znajdował się budynek wpisany do rejestru zabytków, niejako godził się na związane z tym obciążenia. Przedstawione wyżej rozważania na temat znaczenia dla wyniku sprawy kwestii związanej ze sprawą z zakresu Prawa wodnego, dotyczącą utrzymania urządzeń melioracji wodnej znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości oznaczają, że NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sprawa ta nie miała charakteru zagadnienia wstępnego w znaczeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem podstawa kasacyjna w zakresie, w jakim zawiera ona zarzut naruszenia powołanego przepisu nie jest zasadna. Odnosząc się do zawartego w jednej z podstaw kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. należy zauważyć, że przepis ten dotyczy rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania, zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano o jakie wątpliwości prawne chodzi. Zarzut ten jest zatem niezasadny. W końcu odnosząc się do zawartego w jednej z podstaw kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 108 k.p.a. zauważyć należy, że podnoszenie zarzutu naruszenia powołanego przepisu w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w której zaskarżono ostateczną decyzję organu odwoławczego, jest nieracjonalne. Przepis ten stanowi podstawę nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor ten traci rację bytu z chwilą wydania przez organ odwoławczy decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wówczas bowiem decyzja podlega wykonaniu z uwagi na to, że jest ostateczna. Nie sposób w związku z tym dociec w jaki sposób ewentualne naruszenie art. 108 k.p.a. miałoby wpłynąć na legalność zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA w myśl art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zasądził od skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ administracji.