II OSK 2019/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/20 w sprawie ze skarg J. P. i P. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.409.2020.KPA-1 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/20, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia strony skarżącej "P. W. ", wpisuje "P. W.", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od P. W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. P. i P. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.409.2020.KPA-1, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 46 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), zwanej dalej "u.o.z.", uchylono decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", z dnia 5 lutego 2020 r., znak: RD.5180.5.2020.DW4 (o wstrzymaniu robót budowlanych), i umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych w budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, usytuowanego na działce nr [...]. Sąd I instancji wyjaśnił na czym polega bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Mając to na względzie wskazał, że przyczyną zastosowania art. 46 u.o.z. przez organ I instancji było stwierdzenie przez WKZ, iż bez jego zgody wykonywane były roboty budowlane we wnętrzu ww. budynku. Jednak w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji ww. budynek nie został objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, natomiast zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2019 r. Małopolski WKZ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków ww. budynku. Zawiadomienie to zostało skierowane do podmiotów, którym nie przysługiwał status strony postępowania, tj. do P. G. i P. G., w sytuacji gdy współwłaścicielami kamienicy są P. W. i J. P., a nadto z ksiąg wieczystych wynika, że także P. G. i D. N. są właścicielami, choć osoby te zmarły, a postępowania mające na celu ustalenie ich następców prawnych są wtoku. Sąd wskazał, że z protokołu spotkania w sprawie oględzin w ww. budynku, które odbyło się w dniu 30 stycznia 2020 r. w siedzibie WKZ, wynika, iż w tym dniu najpóźniej skarżący P. W. otrzymał kopię zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. budynku. Dodatkowo, zarówno P. W., jak i J. P. otrzymali kopie powyższego zawiadomienia wraz z wezwaniem z dnia 5 lutego 2020 r. do osobistego stawiennictwa w siedzibie WKZ. Nie można więc, wbrew zarzutom skargi, przyjąć, że skarżący nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w przedmiocie indywidualnego wpisu do rejestru przedmiotowego budynku. W odniesieniu do art. 10 § 1 K.p.a., Sąd wyjaśnił, że w postępowaniach wszczynanych z urzędu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można pominąć jednak, że naruszenie obowiązku z art. 61 § 4 K.p.a. powinno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, a nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. jest takim naruszeniem tego przepisu, które powoduje konieczność uchylenia decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące wpływem na byt prawny decyzji dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, a ponadto powinna wskazać, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, kwestią zasadniczą dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia, że zgodnie z art. 10a u.o.z. od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Przy czym zakaz, o którym mowa powyżej, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Okolicznością bezsporną pozostaje, że takie postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków ww. budynku zostało wszczęte, a więc z mocy prawa zaczęła obowiązywać ochrona przewidziana w art. 10a u.o.z., co czyni bezprzedmiotowym wydanie decyzji na podstawie art 46 tej ustawy. Słusznie organ odwoławczy wywodzi, że cel jakim było zapobieżenie degradacji wnętrz budynku, został osiągnięty poprzez wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Odnosząc się do zarzutów skarg, Sąd dostrzegł, że uchybienie w zakresie powołania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a.), którą powinien być art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., jednak powyższe naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) – por. wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., III SA/Kr 438/19; oraz wyrok NSA z 10 października 2019 r., II GSK 2763/17 – zaś kwestia bezprzedmiotowości postępowania została w sposób prawidłowy uzasadniona. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem brak odniesienia się do zarzutów odwołania był usprawiedliwiony zarówno samym rozstrzygnięciem, jak i jego uzasadnieniem. Kasacja decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, w którym zapadła, nie wymagało od organu odwoławczego analizy zarzutów sformułowanych wobec niej przez skarżących. Konkludując, biorąc pod uwagę całokształt sprawy, Sąd wskazał, że celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków oraz udostępnianie zabytków na cele publiczne. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię oraz w zgodzie z głównym celem jakiemu służy cytowana ustawa o ochronie zabytków. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10a ust. 1 u.o.z. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że doszło do wszczęcia postępowania w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków, w sytuacji braku prawidłowego zawiadomienia właściciela nieruchomości o tym fakcie, a kolejno przez nieprawidłowe uznanie, iż doszło do powstania zakazu opisanego w art. 10a ust. 1 u.o.z. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ w prawidłowy sposób doręczył skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. budynku, w sytuacji gdy do faktycznego doręczenia zawiadomienia nie doszło, a przekazanie przez organ zawiadomienia kierowanego do P. G. (poprzedniego właściciela) nie może stanowić prawidłowego sposobu zawiadomienia skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., a w sprawie organ żądał przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Artykuł 61 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 u.o.z. nie reguluje zagadnienia daty wszczęcia postępowania z urzędu, jednak powszechnie przyjmuje się, że jest to dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony, najczęściej zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania. Dla oceny kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego "z urzędu" ma bowiem znaczenie uzewnętrznienie tej czynności organu, tak aby można było w obiektywny sposób stwierdzić, czy rzeczywiście organ wszczął postępowanie administracyjne z własnej inicjatywy i je prowadził. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy w związku z zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków nastąpiło uzewnętrznienie woli organu konserwatorskiego w postaci wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, WKZ podjął w tym zakresie czynności zmierzające do doręczenia ww. zawiadomienia podmiotom widniejącym w rejestrze gruntów jako właściciele nieruchomości na wskazane tam adresy. Legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym i wszczęcia przez organ konserwatorski z urzędu postępowania administracyjnego nie niweczy ewentualna kwestia braku skuteczności doręczenia zawiadomienia stronom postępowania, ponieważ niezależnie od kwestii doręczenia, na podstawie akt sprawy można w obiektywny sposób stwierdzić, że WKZ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków i je prowadził, w tym podejmując próbę ustalenia kręgu aktualnych właścicieli nieruchomości. Natomiast z protokołu z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie oględzin ww. budynku wynika, że skarżący P. W. w tym dniu najpóźniej dowiedział się o wszczęciu przez WKZ z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków. To, że kopia przekazanego skarżącemu zawiadomienia (w którym wskazano m.in. na treść zakazu wynikającego z art. 10a u.o.z.) dotyczyła poprzednich właścicieli nieruchomości, nie ma znaczenia ani dla okoliczności wszczęcia postępowania, ani dla oceny, że najpóźniej 30 stycznia 2020 r. skarżący dowiedział się o wszczęciu postępowania, jak i o zakazie wynikającym z art. 10a u.o.z. W tych warunkach skoro WKZ wszczął postępowanie w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków, tym samym w sprawie znalazł zastosowanie art. 10a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że Minister zasadnie stwierdził, że wydanie przez organ I instancji w dniu 5 lutego 2020 r. decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych w ww. budynku było niezasadne z uwagi na skutek prawny wynikający z art. 10a ust. 1 u.o.z., tj. zakaz prowadzenia robót budowlanych. Tym samym Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że istniały podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy ww. decyzji organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych i umorzenia postępowania organu I instancji. Z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro przed wydaniem decyzji przez organ I instancji została mu przekazana kopia zawiadomienia do wszczęciu postępowania oraz złożył organowi do protokołu swoje stanowisko w sprawie. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami K.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący P. W. został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie wpis ww. budynku do rejestru zabytków, zajął stanowisko w sprawie, jak i złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 10 § 1 i art. 40 § 1 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 10a ust. 1 u.o.z. oraz art. 10 § 1 i art. 40 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo należy wskazać, że w związku z przekazaniem skarżącemu przez organ konserwatorski w dniu 30 stycznia 2020 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z informacją o treści art. 10a u.o.z., w stosunku do skarżącego zaczął obowiązywać zakaz wynikający z art. 10 ust. 1 u.o.z. Normatywne skutki dla skarżącego należy wiązać z datą poinformowania go przez organ o wszczętym postępowaniu z urzędu, chyba że skarżący już wcześniej wiedział o prowadzonym postępowaniu w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w sentencji zaskarżonego wyroku w wyniku omyłki pisarskiej Sąd I instancji błędnie oznaczył skarżącego jako "P. W." zamiast prawidłowo "P. W.". Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia jakie mu daje art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował z urzędu wyrok Sądu I instancji, zamieszczając w pkt I wyroku z dnia 22 maja 2024 r. w oparciu o art. 156 § 1 p.p.s.a. stosowne postanowienie w tym przedmiocie.