II OSK 202/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1472/23 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 maja 2023 r. znak: DOZ-APN.650.372.2022.BP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1472/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. sp. z.o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 maja 2023 r. znak: DOZ-APN.650.372.2022.BP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w pkt 1. sentencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a w pkt 2. sentencji zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, dalej jako: "MWKZ", decyzją z dnia 31 marca 2014 r., nr 287/14 udzielił G. Sp. z o .o. z siedzibą w W. pozwolenia na rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K., na działce nr [...]. Budynek ten usytuowany był w obrębie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zbytków pod numerem [...] decyzją z 16 lutego 1984 r. Był też włączony do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. W dniu 2 czerwca 2022 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęło pismo MWKZ z dnia 25 maja 2022 r. w którym organ pierwszej instancji wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu braku wskazania w treści tej decyzji terminu jej ważności. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dalej jako:"MKiDN", decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r., znak: DOZ-APN.650.22.2022.MW, stwierdził nieważność decyzji MWKZ z dnia 31 marca 2014 r. nr 287/14. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do przepisu § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MKiDN z 27 lipca 2011 r., pozwolenie z 31 marca 2014 r. powinno zawierać wskazanie terminu ważności. Natomiast w zakwestionowanej decyzji organ nie wskazał tego terminu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka podniosła, że Minister wydając zaskarżoną decyzję pominął fakt, że oprócz pozwolenia konserwatorskiego z dnia 31 marca 2014 r., Spółka legitymuje się ostateczną decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr 38/6741/2020 o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego wydaną przez Prezydenta Miasta [...]. Zdaniem Spółki, Minister pominął także okoliczność, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę zbadał, czy Spółka uzyskała pozwolenie konserwatorskie wymagane na podstawie art. 39 ustawy Prawo budowlane, a po tak przeprowadzonej ocenie przedłożonego pozwolenia nie kwestionował. Spółka zaznaczyła też, że pozwolenie konserwatorskie z dnia 31 marca 2014 r. obejmuje zakres robót polegających na rozbiórce budynku, którego walor historyczny został utracony w wyniku przebudowy w 1951 r. Tym samym, w ocenie Spółki, Minister nie wziął pod uwagę potwierdzenia przez MWKZ bezterminowości wydanego pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę, charakteru terminu, o jakim mowa w § 21 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia oraz faktu, że obowiązek wskazania terminu ważności pozwolenia nie wynika z ustawy, a z aktu niższego rzędu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy MKiDN, decyzją z dnia 9 maja 2023 r. znak: DOZ-APN.650.372.2022.BP, utrzymał w mocy własną decyzję z 4 sierpnia 2022 r. Minister stwierdził, że jednym z wymogów dotyczących treści pozwolenia konserwatorskiego określonych w § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 987, z późn. zm.), tj. w oparciu o akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, powoływanej dalej jako: "u.o.z.i.o.z.", jest wskazanie terminu ważności pozwolenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że postępowanie administracyjne toczące się przed konserwatorem zabytków jest odrębne od postępowania przewidzianego przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Potwierdza to dyspozycja art. 36 ust. 8 "u.o.z.i.o.z.", który obowiązywał w dacie 31 marca 2014 r. Zdaniem MKiDN, ww. rozporządzenie z 27 lipca 2011 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 37 ust. 1 u.o.z.i.o.z., co oznacza, że treść rozporządzenia jest zakotwiczona w samej ustawie, a decyzja MWKZ była w sposób oczywisty sprzeczna z treścią prawa – przytoczonego przepisu rozporządzenia (bez potrzeby jego wykładni), co z kolei prowadziło do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na decyzję MKiDN z dnia 9 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA w Warszawie) wniosła Spółka domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. WSA w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając taki kierunek rozstrzygnięcia sprawy, Sąd I instancji wskazał, że wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyjaśnił, że o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska organu, że decyzja MWKZ z dnia 31 marca 2014 r. nr 287/14 rażąco narusza prawo. W tym zakresie Sąd I instancji, zauważył, że w rozpoznanej sprawie wystąpiła sytuacja nietypowa oraz szczególna, ze względu na skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołała decyzja z 31 marca 2014 r. nr 287/14, nieprawidłowo (przedwcześnie) uznana przez organ za rażąco naruszającą prawo. I tak, Sąd przypomniał, że kolejno wydanymi decyzjami, począwszy od decyzji MWKZ z dnia 31 marca 2014 r. Spółka uzyskała: zezwolenie na rozbiórkę opisanego na wstępie budynku, zezwolenie na jego rozbiórkę w trybie przepisów Pr. bud. (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr 38/6741/2020); zgodę na realizację na działce nr [...] budynku mieszkalno-usługowego z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną (pozwolenie MWKZ z dnia 8 grudnia 2016 r. nr 1460/16); zgodę na realizację aneksu do projektu ww. budynku do 31 grudnia 2021 r. (pozwolenie MWKZ z dnia 24 października 2018 r. nr 1233/18); zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...], na działce nr ew. [...] w trybie przepisów Pr. bud. (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 kwietnia 2021 r., znak : AU-1-3-6740.1.357.2019.JWI). Co więcej, jak podkreślił Sąd I instancji, Prezydent Miasta [...] wydając decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę z dnia 15 kwietnia 2020 r. posiadał stanowisko MWKZ wyrażone w piśmie z 19 lutego 2020 r., znak : RD.510.13.2020.DW. Zgodnie z tym stanowiskiem, to z uwagi na przeprowadzone w latach 50-tych XX w. modernizacje nieruchomość utraciła walory historyczne, co oznacza, że nie spełnia kryterium zabytku. W związku z powyższym, z uwagi na brak możliwości przywrócenia pierwotnych walorów artystycznych i historycznych, które decydowały o ujęciu ww. nieruchomości w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków pozwolenie z 31 marca 2014 r., nr 287/14 zostało wydane bezterminowo i jest aktualnie obowiązujące. Wg Sądu I instancji, z tak opisanego stanu faktycznego i prawnego sprawy wynikało, że wydane przez MWKZ pozwolenie z dnia 31 marca 2014 r. nr 287/14 wywołało skutek prawny w postaci uzyskania przez inwestora od organu architektoniczno-budowlanego pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku (decyzja Prezydenta Miasta [...] z 15 kwietnia 2020 r.). Konsekwencją posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę było uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę nowego budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną. Sąd I instancji nie odmówił trafności stanowisku MKiDN, że decyzja MWKZ z dnia 31 marca 2014 r. narusza przepis § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MKiDN z 27 lipca 2011 r., ale odmówił już prawidłowości temu stanowisku w części dotyczącej rażącego charakteru tego naruszenia. WSA w Warszawie ponownie przytoczył na poparcie tak przyjętego poglądu prawnego orzeczenia NSA i stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego poprzez stwierdzenie nieważności decyzji naruszającej prawo, nawet w sposób rażący, ma sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w dalszym ciągu, aktualnie, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile skutki o takim charakterze w dacie rozstrzygania o nieważności już nie występują, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenia, które niewątpliwie w dacie wydania decyzji wystąpiły, mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wg Sądu I instancji, to właśnie skutki, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięcia należało zbadać w prowadzonym przez MKiDN postępowaniu nieważnościowym, czego organ ten jednak nie uczynił, ograniczając się wyłącznie do wskazanego na wstępie ustalenia naruszenia prawa w zakresie braku określenia terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego. Tym samym, jak stwierdził Sąd I instancji, organ nie tylko naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), ale dopuścił się także naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak oceny czy stwierdzone naruszenie prawa decyzji z 31 marca 2014 r., nr 287/14 jest rażące w kontekście oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Z tego powodu WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję MKiDN, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzję organu I instancji. W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd I instancji zobowiązał organ do rozważenia i oceny, czy w tej konkretnej sprawie na skutek pozostawienia w obrocie prawnym pozwolenia z 31 marca 2014 r., nr 287/14, nie zawierającego terminu ważności, rzeczywiście powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł MKiDN, reprezentowany przez radcę prawnego. Organ zaskarżył wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, o oddalenie skierowanej w sprawie skargi administracyjnej. Alternatywnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny, że organ administracji w niniejszej sprawie przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem, zasad wynikających z k.p.a., w tym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podczas gdy organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a nadto udowodnił wszystkie okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego w tym przede wszystkim szczegółowo rozpatrzono stan faktyczny oraz wzięto pod uwagę treść wszystkich decyzji administracyjnych wydanych wobec nieruchomości, a także czynności faktyczne i prace budowlane wykonane względem niej, a błędna ocena działania organu doprowadziła Sąd I instancji do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji, 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1, art. 16 § 1, art. 127 § 3, art. 136 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny, że organ administracji rozpatrując niniejszą sprawę nie był uprawiony rozstrzygnąć jej ponownie merytorycznie, lecz mógł orzec tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego i działać wyłącznie jako organ kasacyjny, weryfikując kwestionowany akt administracyjny jedynie w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji jako organ odwoławczy miał prawo przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a także postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie a nadto miał prawo i był zobowiązany do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją oraz ocena ta nie mogła być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz musiała być poprzedzona sprawdzeniem zasadności i poprawności decyzji a błędna ocena działania organu doprowadziła Sąd I instancji do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji, 3. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny, że organ administracji rozpatrując niniejszą sprawę nie rozważył kwestio tego, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywoła stwierdzenie nieważności pozwolenia MWKZ z 31 marca 2014 r. nr 287/14, podczas gdy organ należycie te skutki ustalił i rozważył, a błędna ocena działania organu doprowadziła Sąd I instancji do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji; II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 156 § 1 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym, w trybie stwierdzenia nieważności, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją, zaskarżoną decyzję wydano w rzeczywistości, w zwykłym postępowaniu odwoławczym; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 156 § 1 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym środkiem prawnym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra jest swoistym zwyczajnym środkiem zaskarżenia; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 156 § 1 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydanej w pierwszej instancji przez ministra jest postępowaniem w trybie nadzwyczajnym, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją, postępowanie to nie ma charakteru nadzwyczajnego i nie jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 156 § 1 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy w zw. z art. 138 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że organ był zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji I instancji, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją, organ administracji nie mógł w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji a obowiązany był rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie mógł natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a. Nadto decyzja I instancja musiała zostać utrzymana w mocy i była to w zaistniałych okolicznościach jedyna możliwość, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową, 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 156 § 1 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że organ był zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji I instancji, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją, organ administracji nie mógł w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji, a obowiązany był rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie mógł natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a. Nadto decyzja I instancja musiała zostać utrzymana w mocy i była to w zaistniałych okolicznościach jedyna możliwość, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową, 6. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i wadliwe uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy klauzula generalna skutków społeczno-gospodarczych rażącego naruszenia prawa przez treść decyzji MWKZ odnoszą się do oceny skutków czynności faktycznych dokonanych przez adresata nieważnej decyzji, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją, wspomniana klauzula generalna odnosi się do skutków rażącego naruszenia prawa przez decyzję administracyjną; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową, 7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 8 u.o.z.i.o.z. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że pozwolenie na budowę konsumuje wadliwości pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją, pozwolenie na budowę nie konsumuje wadliwości pozwolenia konserwatorskiego; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową; 8. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 8 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.o.z.i.o.z. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia MKiDN z 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja MWKZ nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją, brak określenia terminu ważności w pozwoleniu konserwatorskim jest rażącym naruszeniem prawa, tj. podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, gdyż jest elementem obligatoryjnym decyzji zezwalającej na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku; stąd dokonaną przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać za nieprawidłową. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej oddalenie. Wystąpiła też o zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Wniesione w niniejszej sprawie skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez WSA w Warszawie, czyli odpowiedzi na pytanie, czy Sąd ten właściwie uwzględnił skargę przyjmując, że organ administracji publicznej (MKiDN) – wbrew treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- przedwcześnie i w sposób zbyt wąski uznał wystąpienie w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w postaci rażącego naruszenia prawa. Wg bowiem Sądu I instancji, samo stwierdzenie oczywistego naruszenia prawa – przepisu § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MKiDN z dnia 27 lipca 2011 r. – nie było w okolicznościach faktycznych i prawnych tej konkretnej sprawy wystarczające do przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa w postaci rażącej, bez uwzględnienia oceny skutków społeczno – gospodarczych decyzji administracyjnej, które to skutki nastąpiły w okresie pomiędzy jej wydaniem (doręczeniem) a stwierdzeniem jej nieważności. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, sformułowanym zarówno w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak też naruszenia prawa materialnego: "Organ administracji publicznej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Takie też ograniczenie przedmiotowe postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r. (sygn.. akt I OSK 424/21, Legalis nr 2645811) NSA podkreślił, że: "Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (por. wyr. NSA z 17.4.2013 r., I GSK 123/12, wyr. NSA z 16.5.2014 r., II OSK 2992/12)", cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024 C.H. Beck. Powyższy pogląd jest poglądem doktryny i orzecznictwa uznawanym od wielu lat i nie budzi on żadnych wątpliwości. Pogląd ten wynika przede wszystkim z odrębnego uregulowania trybu nieważnościowego decyzji przez samego ustawodawcę, z wprowadzonym przez niego ścisłym katalogiem przesłanek nieważności decyzji ujętym w sposób taksatywny, czyli w sposób tworzący zamknięty katalog, którego zakres nie może być wykładany rozszerzająco. To zaś czyni twierdzenia zarzutów skargi kasacyjnej o zwykłym charakterze prawnym postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją stwierdzającą nieważności decyzji administracyjnej twierdzeniami chybionymi. Uprawnienie procesowe strony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na mocy art. 127 § 3 k.p.a. (będące jej prawem, a nie obowiązkiem) nie odbierało całemu postępowaniu prowadzonemu w przedmiocie istnienia wady tkwiącej w decyzji MWKZ z dnia 31 marca 2014 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., charakteru postępowania odrębnego – wyjątkowego. Nie można, a tak czyni to skarżący kasacyjnie, zrównywać charakteru postępowania (np. zwykłego, nieważnościowego, czy wznowieniowego) tylko przez pryzmat uprawnień procesowych strony. Czym innym są bowiem uprawnienia ogólne strony – wspólne dla wszystkich rodzajów postępowań – a czym innym są już odmienne przedmioty poszczególnych rodzajów postępowań. W przypadku trybów nadzwyczajnych są to zawsze przedmioty odrębne od tzw. postępowania "zwykłego", tzn. są to przedmioty dotyczące albo wad tkwiących w samej decyzji administracyjnej (tryb nieważnościowy) albo w samym postępowaniu (tryb wzniowieniowy). Postępowania te nie rozstrzygają natomiast o prawach i obowiązkach strony w sposób "pierwotny" – przyznając określone prawo, odmawiając jego przyznania lub nakładając na stronę określone obowiązki – i są prowadzone zawsze po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Nie oznacza to oczywiście, że w postępowaniu w trybie nieważnościowym nie obowiązują podstawowe zasady postępowania administracyjnego (oraz, co oczywiste, nadrzędne wobec nich - zasady konstytucyjne) jak zasada praworządności, czy zasada prawy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a.), ale także i zasada pogłębiania stron i uczestników postępowania do władzy publicznej. Bezspornym jest, że zasady te obowiązują, podobnie jak obowiązują ogólne uprawnienia procesowe strony (np. prawo do złożenia wspomnianego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Mają one jednak zawężony zakres zastosowania w tym znaczeniu, że nie mogą rozszerzyć, czy też zmienić przedmiotu postępowania w oderwaniu od jego ścisłego uregulowania przez ustawodawcę. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji chodzi tu o zakres przedmiotowy postępowania wynikający z art. 156 k.p.a. Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do twierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 k.p.a i wadliwie uznał, że "w okolicznościach rozpoznanej sprawy klauzula generalna skutków społeczno-gospodarczych rażącego naruszenia prawa przez treść decyzji MWKZ odnosi się do oceny skutków czynności faktycznych dokonanych przez adresata nieważnej decyzji". Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest pełne urzeczywistnienie zasady praworządności tak, aby w obrocie prawnym nie pozostawały decyzję naruszające tę praworządność (zgodność z prawem) w sposób rażący, z tą uwagą, że kwalifikator "rażący" należy rozumieć jako rażący w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych k.p.a. Już w wyroku z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94 (ONSA 1995, Nr 2, poz. 91) NSA przeprowadził szerszą analizę możliwych desygnatów pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz okoliczności, które nie pozwalają na przyjęcie istnienia tego kwalifikowanego stanu naruszenia prawa. Stwierdził wówczas, że: "1. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. 2. Wymaganie od adresatów norm prawnych postępowania zgodnego z ustalonymi w nich regułami w okresie, w którym nie mieli jeszcze możliwości zapoznania się z tymi unormowaniami, i stosowanie - w razie stwierdzenia naruszenia owych regulacji - wszystkich konsekwencji przewidzianych w wypadkach takich uchybień jest trudne do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza w sytuacji, gdy postępowanie tych adresatów było zgodne z poprzednio obowiązującym stanem prawnym, który w ich przekonaniu był nadal wiążący". Natomiast w wyroku z dnia 13 maja 2010 r. (II OSK 824/09, Legalis nr 271672) NSA stwierdził, że: "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja", cyt. za M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 31, 2023. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że w rozpoznanej sprawie skutki społeczno - gospodarcze, które wywołała decyzja z dnia 31 marca 2014 r., czyli wydanie co najmniej pięciu kolejnych następujących po niej decyzji administracyjnych, rozstrzygających o prawach i obowiązkach strony, mających swe źródło w prawach przyznanych decyzją z dnia 31 marca 2014 r. (przed stwierdzeniem jej nieważności), wykluczały przyjęcie rażącego naruszenia prawa tylko z powodu oczywistości tego naruszenia. Co więcej, to skarżący (inwestor) pozostawał w oczywistym przekonaniu, że działał w pełnej zgodności z prawem, a jego stanowisko było nie tylko od początku potwierdzone, ale i wzmocnione jednoznacznym poglądem prawnym organu (MWKZ), zamieszczonym w piśmie z dnia 19 lutego 2020 r., a zatem po niemal 6 latach od dnia wydania decyzji z 2014 r. W tej sytuacji przyjęcie istnienia rażącego naruszenia prawa nie mogło się ostać choćby ze względu na obowiązującą w pierwszym, ale i w kolejnych postępowaniach, zasadę zaufania strony do władzy publicznej, która to władza znacznie dłużej, niż wynikałoby to z daty wydania pozwolenia konserwatorskiego zezwalającego na rozbiórkę, w sposób nieprzerwany i jednoznaczny (do 4 sierpnia 2022 r.) zapewniała stronę (inwestora), że decyzja z dnia 31 marca 2014 r. ma charakter bezterminowy i stanowi aktualne źródło skutecznie przyznanych jej praw podmiotowych. Co więcej, skuteczność pierwotnego przyznania tych praw była potwierdzana w ramach kolejnych aktów administracyjnych wydawanych w ścisłym społeczno – gospodarcznym związku z decyzją z dnia 31 marca 2014 r. i jako skutek tej decyzji, właśnie o takim charakterze. W konsekwencji uchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji MKiDN wraz z decyzją ją poprzedzającą było pełnym zastosowaniem kryterium legalności w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej, ponieważ MKiDN nie dokonał analizy społeczno – gospodarczych skutków decyzji objętej stwierdzeniem nieważności, która to okoliczność - w tej konkretnie sprawie –stanowiła samoistną, a do tego istotną (decydującą) przesłankę dla ustalenia charakteru naruszenia prawa tkwiącego w decyzji z dnia 31 marca 2014 r. To z kolei uczyniło podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zarzutami niezasadnymi i z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach, w pkt 2. sentencji wyroku, NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.