II OSK 221/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M., K.M., R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt I SA/Op 479/24 w sprawie ze skargi J.M., K.M., R.M. na uchwałę Rady Miasta Opole z dnia 28 października 2021 r. Nr XLV/875/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 października 2025 r., sygn. akt I SA/Op 479/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J.M., K.M. i R.M. na uchwałę Rady Miasta Opole (zwanej dalej "Radą") z dnia 28 października 2021 r., nr XLV/875/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2021 r. poz. 2795 z późn. zm., dalej także "plan"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.M., K.M. i R.M., zarzucając naruszenie: 1. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") poprzez jego niezastosowanie i brak weryfikacji zaktualizowania się przesłanek dopuszczających ingerencję organów państwa w sferę chronionego aktem ustrojowym prawa własności skarżących, podczas gdy z przywołanego przepisu wynika, że ograniczenie chronionego aktem ustrojowym prawa może być legalnie przeprowadzone tylko wtedy, gdy jest ono konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi skarżących; 2. art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 z późn. zm., dalej "Protokół nr 1") poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że ingerencja organu w sferę prawa własności skarżących pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ingerencja ta nastąpiła, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że ingerencja ta została przeprowadzona z naruszeniem zasady proporcjonalności, przy zignorowaniu uwag, zastrzeżeń i informacji przekazywanych organowi przez skarżących oraz ich interesu prawnego co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi skarżących; 3. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe uznanie, że organ prawidłowo uwzględnił przy uchwalaniu zaskarżonego aktu prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni oraz aspekt zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad tym aktem, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dobitnie wynika, że aspekty te zostały rozważone przez Sąd jedynie powierzchownie i tendencyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi skarżących; 4. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej "u.o.g.r.l.") poprzez jego błędną wykładnie i bezzasadne zasugerowanie, że skarżący powinni uzyskać decyzję w sprawie rekultywacji gruntów, podczas gdy w okolicznościach tej sprawy należy uznać, że skarżący nie mieli obowiązku, a nawet uprawnienia do uzyskania takiej decyzji; 5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ w toku sporządzania planu w zaskarżonej części istotnie naruszył zasady jego sporządzania poprzez zignorowanie prawa własności, walorów ekonomicznych nieruchomości skarżących, słusznego interesu prywatnego skarżących, jak też zasadę proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności, co aktualizowało zasadność zastosowania w tej sprawie wskazanego unormowania i konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w zaskarżonej części, doprowadzając w konsekwencji do błędnego oddalenia skargi. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w Opolu, obrębie ewidencyjnym Gosławice, dla której Sąd Rejonowy w Opolu prowadzi księgę wieczystą o nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie tej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Opole, wnosząc o jej oddalenie i przedstawiając obszerną polemikę z przedstawionymi w niej zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozpoznania wymagały zarzuty pierwszy, drugi i piąty, ponieważ pozostają ze sobą w ścisłym związku przedmiotowym. Ich wspólny rdzeń stanowi teza, że przeznaczenie działki nr [...], położonej w Opolu w obrębie Gosławice, na teren [...] w zaskarżonej uchwale z dnia 28 października 2021 r., nr XLV/875/21, stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności J.M., K.M. i R.M., a Wojewódzki Sąd Administracyjny weryfikacji tej ingerencji miał zaniechać albo miał ją przeprowadzić wadliwie. W zarzucie pierwszym skarżący wskazali art. 31 ust. 3 Konstytucji, twierdząc, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu i nie zbadał, czy ograniczenie prawa własności było konieczne w demokratycznym państwie prawa dla wartości wskazanych w tym przepisie, a także czy spełniało wymogi testu proporcjonalności. W zarzucie drugim skarżący podnieśli naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1, zarzucając błędną wykładnię tych unormowań i przyjęcie, że ingerencja w ich prawo własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu publicznego. W zarzucie piątym wskazano art. 28 ust. 1 u.p.z.p., argumentując, że skoro prawo własności, walory ekonomiczne nieruchomości i zasada proporcjonalności miały zostać zignorowane, to w sprawie wystąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, gdy są one ustanawiane w ustawie, gdy są konieczne dla wartości w nim wskazanych oraz gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Art. 1 Protokołu nr 1 chroni poszanowanie mienia, dopuszczając ingerencję w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Przyjmuje się, że powinno to następować z zachowaniem sprawiedliwej równowagi między interesem ogólnym a ochroną praw jednostki (na to ostatnie skarżący zwrócili uwagę w skardze kasacyjnej). W sprawach z zakresu planowania przestrzennego ocena tych standardów dokonywana jest przez pryzmat ustawowej konstrukcji władztwa planistycznego i reguł, które ustawodawca ukształtował w u.p.z.p. Z tej przyczyny nie jest trafne twierdzenie, że brak odrębnego, wyraźnego odwołania do art. 31 ust. 3 Konstytucji oznacza niezastosowanie tego przepisu. Istotne jest to, czy w ramach kontroli legalności aktu planistycznego zostało zbadane, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma podstawę ustawową i mieści się w granicach wyznaczonych przez u.p.z.p., w tym przez nakaz ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych. W realiach tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził taką kontrolę. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że u.p.z.p. przyznaje gminie władztwo planistyczne, obejmujące kompetencję do określenia przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania w miejscowym planie, a ustalenia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności. Zarazem Sąd wskazał, że władztwo planistyczne nie jest nieograniczone, a organ planistyczny obowiązany jest działać w granicach prawa i ważyć interes publiczny z interesami prywatnymi. W tym zakresie Sąd odniósł się do konstytucyjnej ochrony prawa własności i podkreślił, że prawo to nie ma charakteru absolutnego. Tak ujęty tok rozumowania nie pozwala przyjąć, że kontrola standardów proporcjonalności została pominięta. Wbrew stanowisku skarżących nie można też przyjąć, że w sprawie wykazano naruszenie istoty prawa własności, ani że zachwiana została równowaga wymagana przez art. 1 Protokołu nr 1. Zaskarżona uchwała z dnia 28 października 2021 r., nr XLV/875/21, przeznaczyła działkę nr [...] na teren [...], co wyłącza możliwość jej zabudowy w ramach planu. Równocześnie podstawowe znaczenie ma to, że J.M., K.M. i R.M. nie wykazali, aby przed wejściem w życie planu ich nieruchomość była skutecznie przeznaczona pod zabudowę, ani aby znajdowała się w zaawansowanym stadium procesu inwestycyjnego w sensie prawnym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że działka jest sklasyfikowana w ewidencji jako nieużytki, a skarżący nie legitymowali się decyzją o warunkach zabudowy ani pozwoleniem na budowę, ani wcześniejszym przeznaczeniem planistycznym pozwalającym na zabudowę tej nieruchomości. W takiej sytuacji nie można utożsamiać uprawnienia właścicielskiego z oczekiwaniem uzyskania w przyszłości przeznaczenia budowlanego. Ograniczenie sposobu korzystania z rzeczy, wynikające z planu miejscowego, nie może być oceniane jako naruszenie istoty prawa własności tylko dlatego, że nie odpowiada planom właścicieli co do najbardziej korzystnego ekonomicznie wykorzystania nieruchomości. W skardze kasacyjnej J.M., K.M. i R.M. powołali się na poniesione nakłady, wskazując na sporządzenie dokumentacji badań podłoża gruntowego w czerwcu 2020 r., na uzyskanie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 19 stycznia 2021 r. dotyczącej przemieszczenia płazów, a także na sprawozdanie herpetologiczne z dnia 5 maja 2021 r. Skarżący podnieśli, że projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od dnia 7 maja 2021 r. do dnia 27 maja 2021 r., co miało spowodować zaniechanie dalszych działań inwestycyjnych. Okoliczności te nie uzasadniają jednak tezy o powstaniu chronionej prawem ekspektatywy zabudowy. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że działania tego rodzaju, podejmowane przez właścicieli we własnym zakresie, nie zastępują instrumentów prawa administracyjnego, które kształtują sytuację prawną w zakresie dopuszczalności zabudowy. Same badania gruntu oraz uzgodnienia lub zgody odnoszące się do kwestii przyrodniczych nie tworzą uprawnienia do zabudowy, jeżeli brak jest podstawy planistycznej lub decyzji, która taką możliwość otwiera. Skarżący, podejmując czynności przygotowawcze, działali na własne ryzyko, mając świadomość, że w toku procedury planistycznej przeznaczenie terenu może zostać określone odmiennie od ich oczekiwań. W skardze kasacyjnej podjęto również polemikę z oceną Sądu pierwszej instancji dotyczącą przydatności działki do zabudowy, w szczególności w kontekście przywołanej dokumentacji geologicznej i wniosków, jakie Sąd z niej wyprowadził. Skarżący argumentowali, że prace ziemne są naturalnym elementem realizacji inwestycji, a zasypanie wyrobiska nie zmienia budowy geologicznej terenu. Ten kierunek argumentacji nie może odnieść skutku w postępowaniu kasacyjnym w ramach sformułowanych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, a nie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby prowadzić do podważenia sposobu oceny materiału sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tej sytuacji polemika z wnioskami Sądu dotyczącymi znaczenia dokumentacji badań podłoża oraz aktualności jej ustaleń nie może skutecznie podważyć zgodności z prawem rozstrzygnięcia, skoro skarżący nie zarzucili i nie wykazali, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści dokumentacji, z której wynikało, iż badania były wykonywane w obniżeniu terenu, że w podłożu występowały nasypy niebudowlane, a woda gruntowa została stwierdzona na niewielkiej głębokości, a następnie wskazał, że po zasypaniu dawnego wyrobiska walor dokumentacyjny tych ustaleń uległ zmianie. Rozumowanie to mieściło się w granicach kontroli legalności i oceny, czy skarżący wykazali istnienie realnej i zgodnej z prawem podstawy do uznania działki za zdatną do zabudowy w rozumieniu przyjmowanym w sporze o przekroczenie władztwa planistycznego. Skarżący akcentowali także, że uzasadnienia rozstrzygnięć organów planistycznych były zbyt lakoniczne, a argument dotyczący infrastruktury elektroenergetycznej miał być nieścisły. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do tego wprost, wskazując, że stanowisko organu w przedmiocie uwag może być zwięzłe, ale oddaje przyczyny odmowy ich uwzględnienia w powiązaniu z ustaleniami organu planistycznego, ustaleniami Studium i koncepcją ładu przestrzennego. Skarżący, formułując zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1, w istocie domagają się ponownego wyważenia racji planistycznych i indywidualnych oczekiwań właścicieli. Kontrola sądowoadministracyjna nie zmierza jednak do zastąpienia oceny organu planistycznego oceną sądu, lecz do zbadania czy władztwo planistyczne wykonano w granicach prawa. W sprawie wykazano, że przeznaczenie działki nr [...] pod zieleń urządzoną było elementem szerszej, jednolitej koncepcji kształtowania systemu zieleni w rejonie objętym planem. Warto zaznaczyć, że podobnie zostały potraktowane także inne nieruchomości położone wzdłuż tej infrastruktury, które przeznaczono w planie na kolejne tereny zieleni urządzonej, w tym oznaczone symbolami 14ZP, 13ZP, 4ZP i 3ZP. Z odpowiedzi skarżącego organu na skargę kasacyjną wynika dodatkowo, że pas ten pozostaje powiązany funkcjonalnie z terenem 2Z, wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Gosławice I" w Opolu, który stanowi pas dla linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wskazał ponadto, że zieleń w tym rejonie pełni rolę klina przewietrzającego i pasa buforowego pomiędzy infrastrukturą elektroenergetyczną a zabudową, co koresponduje z ujęciem funkcji terenów zieleni w polityce przestrzennej, w tym w zakresie działań klimatycznych i ochrony powietrza. Organ podkreślał także, że kształtowanie systemu zieleni w formie ciągów i klinów ma znaczenie nie tylko rekreacyjne, ale także ochronne, w tym z perspektywy jakości powietrza i ochrony krajobrazu, a w strefach mieszkaniowych i w sąsiedztwie infrastruktury technicznej uzasadnione jest wprowadzanie zieleni o funkcji izolacyjnej. Jednocześnie w układzie planistycznym występują miejscowe przełamania ciągłości tego pasa zieleni, wynikające z wcześniejszego zagospodarowania, w tym z istniejącej zabudowy na działce nr [...], realizowanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 2015 r. i pozwolenia na budowę z 2016 r. Tego rodzaju uwarunkowania tłumaczą, że przeznaczenie części terenów w sąsiedztwie działki nr [...] na funkcję mieszkaniową, w tym w ramach terenu oznaczonego symbolem 3MN (w graniczącym planie przyjętym uchwałą z dnia 24 października 2019 r., nr XVII/355/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice IV" w Opolu, Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2019 r. poz. 3565), nie podważało zasadniczej koncepcji pasa zieleni urządzonej, lecz stanowiło jej racjonalne dostosowanie do stanu istniejącego. W takim ujęciu spór co do kwalifikacji technicznej linii elektroenergetycznej, na który powołują się skarżący, nie ma znaczenia przesądzającego, ponieważ Sąd pierwszej instancji przyjął, że okoliczność ta ma znaczenie marginalne wobec podstawowego ustalenia, iż skarżący nie wykazali, aby ich działka miała cechy działki budowlanej, a sama możliwość zabudowy miała charakter jedynie hipotetyczny. W tym kontekście nie można pominąć okoliczności, na którą zwracali uwagę zarówno skarżący w toku postępowania, jak i Sąd pierwszej instancji, że otoczenie działki nr [...] ulega przekształceniom i w sąsiedztwie występuje zabudowa oraz tereny przeznaczone pod zabudowę, w tym teren 2MN/U. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że Rada jest zobowiązana przeznaczać każdą nieruchomość w danym rejonie pod zabudowę tylko dlatego, że sąsiednie działki mają taki charakter. Planowanie przestrzenne zakłada również konieczność wyznaczania terenów niezabudowanych, w tym zieleni urządzonej, w celu realizacji ładu przestrzennego i potrzeb wspólnoty. W tym miejscu można dodać, że w toku postępowania skarżący powoływali się na porównanie z działkami położonymi po przeciwnej stronie ulicy (wspomniana wyżej działka nr [...] w obrębie planu "Gosławice IV"). W tej kwestii trzeba jednak dostrzec, że nieruchomość ta była już zabudowana na podstawie wcześniej uzyskanych decyzji, co wyjaśnia jej określone przeznaczenie w sąsiadującym planie miejscowym. Także ta okoliczność przemawia przeciwko tezie o nieuprawnionym, arbitralnym zróżnicowaniu sytuacji skarżących. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut piąty, odnoszący się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wiąże nieważność uchwały planistycznej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania albo naruszeniem właściwości organów. Skarżący upatrują istotnego naruszenia zasad w tym, co określają jako zignorowanie prawa własności, walorów ekonomicznych i zasady proporcjonalności. Jak wyjaśniono już powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że w sprawie nie wykazano przekroczenia granic władztwa planistycznego. Działka nr [...] nie była przed wejściem w życie planu objęta skutecznie przeznaczeniem budowlanym ani nawet nie prowadzono w jej obrębie procesu inwestycyjnego w sensie prawnym. Teren pozostawał przez dziesiątki lat niezabudowany i był objęty naturalnymi procesami przyrodniczymi, co w perspektywie co najmniej ostatniej dekady poprzedzającej uchwalenie planu stanowiło element stanu zagospodarowania uwzględnionego w planowaniu. W tych okolicznościach przeznaczenie działki nr [...] pod zieleń urządzoną nie może być oceniane jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu tylko dlatego, że ogranicza w przyszłości możliwość realizacji zamierzeń budowlanych właścicieli. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby ukształtowanie przeznaczenia tej nieruchomości naruszało istotę prawa własności lub prowadziło do nieakceptowalnej dysproporcji między interesem publicznym a interesem prywatnym. Skoro nie potwierdziły się zarzuty konstytucyjne i konwencyjne, to brak jest także podstaw do przyjęcia, że aktualizowała się potrzeba zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w tej części. Odnosząc się do zarzutu trzeciego, dotyczącego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 11 u.p.z.p., wskazać należy, że skarżący łączą go z twierdzeniem o powierzchownym, a nawet tendencyjnym potraktowaniu przez Sąd pierwszej instancji takich wartości jak prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni oraz zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad planem. Zakres tego zarzutu obejmuje zatem zarówno ocenę, czy Rada uwzględniła dyrektywy planistyczne, jak i ocenę, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo skontrolował tę sferę. W zakresie prawa własności i proporcjonalności jego ograniczenia argument ten oceniono już w części dotyczącej zarzutów pierwszego i drugiego. W świetle analizy przedstawionej wyżej należy przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił znaczenie prawa własności jako jednej z dyrektyw planistycznych, ale trafnie przypomniał, że prawo to podlega ograniczeniom ustawowym i wymaga ważenia z interesem publicznym. Skarżący, powołując się na walory ekonomiczne, w istocie utożsamiają je z oczekiwaniem przeznaczenia działki pod zabudowę, co miałoby umożliwić korzystniejsze wykorzystanie nieruchomości. Tymczasem art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie ustanawia zasady nakazującej organowi planistycznemu maksymalizację potencjału inwestycyjnego każdej nieruchomości. Przepis ten nakazuje uwzględnić walory ekonomiczne przestrzeni wśród wielu innych wartości, w tym ochronę środowiska i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p.). W realiach sprawy organ planistyczny, co następnie aprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny, powiązał rozstrzygnięcie Rady z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola przyjętym uchwałą Rady z dnia 5 lipca 2018 r., nr LXVI/1248/18 dotyczącymi rozwijania systemu zieleni. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że działka nr [...] w ewidencji była kwalifikowana jako nieużytek, a skarżący nie wykazali cech działki budowlanej w sensie prawnym. W tym kontekście oczekiwanie, aby Rada była zobowiązana do przeznaczenia działki pod funkcję mieszkaniową tylko dlatego, że w otoczeniu istnieje taka zabudowa, nie znajduje podstaw w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. W części dotyczącej art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. skarżący twierdzą, że zapewnienie udziału społeczeństwa zostało potraktowane pozornie, ponieważ ich stanowisko zostało zignorowane. Z akt sprawy, w relacji przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wynika jednak coś przeciwnego. Skarżący uczestniczyli w procedurze planistycznej, składali uwagi do projektu planu, a Prezydent i Rada zajmowali stanowisko w kwestii tych uwag. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag nie uwzględniła wniosków o zmianę przeznaczenia z terenów zieleni urządzonej na cele budowlane, uzasadniając to potrzebą zapewnienia terenów publicznej zieleni urządzonej w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego osiedla mieszkaniowego oraz okolicznościami związanymi z przebiegiem linii elektroenergetycznej. Prezydent w zarządzeniu z dnia 30 czerwca 2021 r. wskazywał analogiczne powody, a w odniesieniu do wcześniejszego etapu procedury Prezydent w zarządzeniu z dnia 20 grudnia 2019 r. stwierdził, że wniosek został złożony po terminie i odnotował istnienie oczka wodnego, które stanowiło siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków płazów. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że argumentacja organu była wprawdzie zwięzła, ale wystarczająca dla wykazania przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżących w powiązaniu z ustaleniami Studium i koncepcją ładu przestrzennego. Skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazali, na czym miałoby polegać naruszenie udziału społeczeństwa w sensie proceduralnym, a w istocie utożsamiają je z obowiązkiem uwzględnienia ich oczekiwań. Tego rodzaju ujęcie nie odpowiada treści art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Udział społeczeństwa oznacza stworzenie realnych instrumentów uczestnictwa, a nie gwarancję przyjęcia zgłaszanych postulatów. Z tych przyczyn zarzut trzeci nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l., wskazać należy, że skarżący wywodzą go z fragmentu uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wskazał na brak wykazania przez skarżących posiadania decyzji w sprawie rekultywacji gruntu oraz brak potwierdzenia legalnego wykonania prac ziemnych. Skarżący twierdzą, że w okolicznościach sprawy nie ciążył na nich obowiązek uzyskania decyzji rekultywacyjnej, a nawet nie przysługiwało im uprawnienie do jej uzyskania. Zarzut ten także nie może odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze, przedmiotem kontroli sądowej pozostaje zaskarżona uchwała planistyczna, a nie rozstrzygnięcia w sprawach rekultywacji gruntów. Po drugie, wskazanie przez Sąd pierwszej instancji na brak określonych decyzji miało charakter uzupełniający i służyło ocenie argumentacji skarżących, którzy powoływali się na podjęte działania przygotowawcze, w tym na zasypanie dawnego zagłębienia terenu i przekształcenie działki w kierunku umożliwiającym zabudowę. W istocie chodziło o to, że skarżący, powołując się na intensywne działania przekształcające teren, nie wykazali, aby działania te doprowadziły do powstania prawnie ukształtowanej sytuacji, która mogłaby być traktowana jako punkt odniesienia dla oceny proporcjonalności ograniczenia wynikającego z planu. Nawet gdyby przyjąć, że odwołanie do art. 22 u.o.g.r.l. nie było w pełni trafne, to nie mogłoby to prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ ta część rozumowania nie stanowiła podstawy oddalenia skargi. Rozstrzygające pozostawało to, że skarżący nie wykazali, aby posiadali skutecznie ukształtowane prawo do zabudowy działki nr [...], a przeznaczenie jej w planie na zieleń urządzoną mieściło się w granicach władztwa planistycznego i realizowało wartości wskazane w u.p.z.p., w tym ochronę środowiska i potrzeby interesu publicznego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że tego rodzaju koszty po stronie organu nie powstały w niniejszej sprawie, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną nie jest pismem podlegającym opłacie, a zarazem nie zostało ono sporządzone przez radcę prawnego bądź adwokata, co rodziłoby potrzebę pokrycia wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.