II OSK 236/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. J., B. D. i B. D.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 760/23 w sprawie ze skarg H. J. oraz B. D. i B. D.2 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2023 r. nr SKO.415/563/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz H. J. kwotę 867 (osiemset sześćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie solidarnie na rzecz B. D. i B. D.2 kwotę 884 (osiemset osiemdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 października 2023 r. o sygn. II SA/Rz 760/23 oddalił skargi H. J. oraz B. D. i B. D.2 (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO) z 22 lutego 2023 r. nr SKO.415/563/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji wyjaśnił m.in., że skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona tego postępowania. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności odwołania, że dany podmiot nie ma interesu prawnego w sprawie, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Jak podano, w kontrolowanej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa własności do nieruchomości sąsiadującymi z nieruchomościami, na których ma być realizowana planowana inwestycja. Rzecz w tym, że działki skarżących nie graniczą z nieruchomościami objętymi wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, również kwestie przewidywane z uciążliwościami wynikającymi z realizacji inwestycji, nie kreują interesu prawnego na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiedli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 oraz art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.) w związku z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (Kc.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne wywodzenie interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy z przepisów dotyczących ochrony prawa własności i ochrony przed ponadnormatywnymi emisjami w sytuacji, kiedy działki ewidencyjne objęte inwestycją nie przylegają do działki wywodzących, 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez milczące uznanie, że nie jest dopuszczalne wywodzenie interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy z przepisów gwarantujących zachowanie ładu przestrzennego w okolicy, w której znajduje się posiadana nieruchomość, 3. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa. w zw. z art. 61 ust. 5a oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez milczące uznanie, że nie jest dopuszczalne wywodzenie interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy z przepisów dotyczących sposobu ustalenia wymagań dla formy i funkcji potencjalnej zabudowy posiadanej nieruchomości, 4. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa. w zw. z art. 4 i art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne wywodzenie interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy z przepisów gwarantujących właścicielowi prawo do swobodnej zabudowy swojej nieruchomości, II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa. w zw. z art. 140 i 144 Kc. oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak należytej oceny skali planowanej inwestycji oraz stopnia jej ponadnormatywnego negatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżących, a także nieustalenie pełnych zamiarów inwestycyjnych dewelopera, mimo wskazania organom i sądowi odpowiedniego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało ustaleniem zawężonego kręgu stron postępowania, 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa. w zw. z art. 46 Kc., art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wskazane działki ewidencyjne, na których zlokalizowany będzie objęty wnioskiem fragment planowanego osiedla stanowią odrębną nieruchomość, niesąsiadującą z nieruchomościami skarżących, podczas gdy zarówno działka budowlana, na której zaplanowano tę część osiedla, jak i nieruchomości wieczystoksięgowe, na których będzie zlokalizowana, sąsiadują, i to nawet bezpośrednio, z działkami skarżących, 3. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez użycie w postępowaniu pojęcia oddziaływania inwestycji w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy należy ten termin rozumieć w sensie możliwie szerokim, jako dowolny negatywny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, III. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 Kpa. poprzez poczynienie ustaleń w oparciu o stanowisko SKO i uznanie ich za własnych, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy - a w konsekwencji wydanie decyzji oddalającej skargi, w sytuacji, gdy WSA powinien dojść do przekonania, że skarżący w przedmiotowym postępowaniu powinni otrzymać przymiot strony, 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja SKO została wydana w sposób prawidłowy, w sytuacji, gdy zdaniem skarżących, decyzja wydana przez Sąd została wydana z naruszeniem ww. przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi skarżących, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz analiza orzecznictwa przywołana przez skarżących powinna skutkować uznaniem skarżących za stronę, co niewątpliwie miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2023 r. o sygn. II SA/Rz 760/23 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uwzględnienie skargi i przyznanie skarżącym przymiotu strony. Na podstawie art. 202 § 1 i 2, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz każdego ze skarżących. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w postaci: a) decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 7 grudnia 2022 r., znak GPM.6730.16.2021 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przy ulicy P. w sposób identyczny z decyzją GPM.6730.55.2022, b) decyzji SKO z dnia 14 czerwca 2023 r., znak SKO.415/42/2023, uchylającej decyzję GPM.6730.16.2021 z dnia 7 grudnia 2022 r. załączonej jako dowód wadliwości materialnoprawnej decyzji GPM.6730.55.2022 z dnia 25 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony podanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Mając na uwadze, że zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co wynika zarówno ze skargi do Sądu I instancji, jak uzasadnienia skargi kasacyjnej, ma kwestia lokalizacji działek należących do skarżących jako właścicieli danych nieruchomości (nr [...] i nr [...]) wobec terenu objętego sporną inwestycją, ustalenie bowiem w tym zakresie skutkuje przyznaniem bądź brakiem przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu o udzielenie inwestorowi warunków zabudowy, wywodzonego z interesu prawnego, który swe źródło ma w normach prawa materialnego. SKO uznało, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w danym postępowaniu, z uwagi na brak istnienia po ich stronie interesu prawnego, a przyznania im tego przymiotu nie uzasadnia istniejący w ich przekonaniu interes faktyczny. Sąd I instancji podzielił pogląd SKO, twierdząc, że działki skarżących nie graniczą z nieruchomościami objętymi wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. To zaś uzasadniało umorzenie prowadzonego w danym zakresie postępowania. Trafne jest tymczasem stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, w myśl którego prawidłowa ocena zebranego materiału winna prowadzić do z goła odmiennych wniosków. Skarżący kasacyjnie stwierdzili m.in., że zarówno działka budowlana, na której zaplanowano część osiedla, jak i nieruchomości, na których będzie ono zlokalizowane, sąsiadują z ich działkami. Zarzucili brak należytej oceny skali planowanej inwestycji oraz stopnia jej ponadnormatywnego negatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżących, a także nieustalenie pełnych zamiarów inwestycyjnych dewelopera, pomimo wskazania materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało ustaleniem zawężonego kręgu stron postępowania. Należy mieć na uwadze, że SKO decyzją z 14 czerwca 2023 r. uchyliło decyzję z 7 grudnia 2022 r., w prowadzonym równolegle do objętego niniejszą kontrolą postępowaniu, dotyczącym praktycznie tej samej inwestycji, co do której zapadła decyzja z 25 listopada 2022 r. Decyzji organu I instancji SKO zarzuciło niewłaściwe określenie frontu terenu inwestycji, a co za tym idzie nieprawidłowe wyznaczenie obszaru poddanego analizie urbanistycznej, wskazując na arbitralne wykluczenie części znajdujących się w tym obszarze budynków. SKO w powołanej decyzji wskazało w szczególności, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego było przedmiotem uwag Sądu I instancji w wyroku o sygn. II SA/Rz 1567/21. Zdaniem SKO istnieje konieczność objęcia analizą wszystkich działek zabudowanych znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, w tym działek należących do skarżących, organ I instancji nie dopełnił wszak tego obowiązku. Niezbicie wynika z powyższego, że w tym postępowaniu, wszczętym pierwotnie do aktualnie kontrolowanego, skarżącym przyznano status strony. Przychylić należy się w tych warunkach do poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że obydwie decyzje, które miały ustalić warunki zabudowy dla tych samych budynków, sporządzono w oparciu o identyczną analizę urbanistyczną, z użyciem tej samej metodologii, a zatem stwierdzenie przez Kolegium uchybień w decyzji z 7 grudnia 2022 r. oznacza, że tymi samymi wadami obarczona jest także decyzja z 25 listopada 2022 r., co do której skarżący wnieśli odwołania, z kolei rozpoznanie ich przez SKO skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Z uwagi na zbieżność wniosków inwestora procedowanych w nakładających się na siebie postępowaniach przed tymi samymi organami administracji, uwaga Sądu I instancji, że zmianie uległ wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z którego wyłączono działkę nr [...] (graniczącą z działką p. D.), co zmieniło przedmiot postępowania i obligowało organ do ustalenia ponownie stron w nowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdy i ta działka wciąż pozostaje w przestrzeni oddziaływania spornej inwestycji, jest irrelewantna z punktu widzenia podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wadliwie uznał bowiem legalność decyzji SKO, wszak z całokształtu zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym wywodzonym z przepisów prawa materialnego. Zbadanie tej kwestii winno mieć miejsce w ponownie rozpoznanej – na skutek złożonych przez skarżących odwołań od decyzji organu I instancji – sprawie. Jeżeli po wniesieniu środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) od aktu administracyjnego organu pierwszej instancji organ odwoławczy ma wątpliwości co do posiadania przez stronę skarżącą interesu prawnego, to wówczas powinien podjąć określone czynności dowodowe celem ustalenia tej okoliczności (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 2480/17; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Takich ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło, uzasadnienie decyzji SKO charakteryzuje się bowiem znacznym deficytem argumentacji na rzecz uznania, że skarżący kasacyjnie rzeczywiście nie mogą upatrywać przyznania im statusu strony w normie prawa materialnego, której źródłem są regulacje towarzyszące wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Próżno szukać wyjaśnienia wspomnianej kwestii w wydanej przez SKO decyzji, która następnie znalazła nieuprawnioną akceptację Sądu I instancji. Usprawiedliwiony jest zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia norm proceduralnych, choć nieprecyzyjnie sformułowany, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uznanie bezprzedmiotowości postępowania w realiach rozpatrywanej sprawy, okazało się z podanych w niniejszym uzasadnieniu przyczyny co najmniej przedwczesne. Wobec dostrzeżonych braków w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania decyzji, zaskarżony wyrok należało uchylić, a wraz z nim objętą skargą decyzję SKO, gdyż postępowanie przed organem odwoławczym nie spełniało warunków określonych w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach Kpa.. Zasadność zarzutów dotyczących naruszenia procedury, w tym przepisów odnoszących się do ustaleń faktycznych, na których oparł swoje wnioski Sąd I instancji oznacza, że przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutów prawa materialnego. Właściwym jest bowiem w pierwszej kolejności przeprowadzenie postępowania w oparciu o pełny materiał dowodowy, świadczący niezbicie o statusie skarżących jako stron postępowania, a następnie dokonanie odpowiedniej subsumpcji stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego. Dopiero wówczas możliwym będzie podjęcie decyzji co do meritum. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, odpowiednio wobec każdego ze skarżących kasacyjnie, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a..