II OSK 246/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 768/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 lutego 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1360.2021.BS. w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych, prac konserwatorskich oraz prac restauratorskich przy zabytku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2022 r., VII SA/Wa 768/22 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) z 25 lutego 2022 r., znak DOZ-OAiK.650.1360.2021.BS którą wskazany organ w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: MWKZ) z 31 sierpnia 2021 r., znak ZN-I.5180.12.2020.KT w zakresie terminu wykonania nakazanych prac, określając go na nowo (31 grudnia 2022 r.), w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącą jako właściciela narożnej kamienicy przy ul. [...] w K. podstawie art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 oraz art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych oraz prac konserwatorskich i prac restauratorskich przy zabytku w zakresie elewacji narożnej, obejmujących: 1) czyszczenie i naprawę wątku ceglanego i kamiennego; 2) czyszczenie i naprawę tynków; 3) naprawę pęknięć konstrukcyjnych muru; 4) wykonanie tynków renowacyjnych w miejscach zasolonych i zawilgoconych; 5) czyszczenie oraz wzmocnienie elementów drewnianych; 6) czyszczenie i malowanie elementów metalowych; 7) usunięcie wtórnych elementów mocujących umieszczonych w elewacji i kolumnach loggii. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez nakazanie wykonania prac w związku z zagrożeniem zniszczenia zabytku lub jego istotnego uszkodzenia w sytuacji, w której z protokołu z 21 czerwca 2021 r. dotyczącego stanu zachowania zabytku oraz wszelkich okoliczność mogących mieć znaczenie dla zabytku nie wynika ani konieczność wykonania przedmiotowych prac, jak również zagrożenie zniszczenia lub jego istotnego uszkodzenia; II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że organy nie dokonały niezbędnych czynności celem ustalenia stanu faktycznego na chwilę wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na dokumentach nieobrazujących aktualnego stanu faktycznego budynku; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i art. 68 § 1 k.p.a. poprzez odmówienie mocy dowodowej protokołowi kontroli z 21 czerwca 2021 r. dotyczącemu stanu zachowania zabytku oraz wszelkich okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla zabytku, w którym nie stwierdzono konieczności wykonania nakazanych prac (gdyż zgodnie z oświadczeniem Prezesa Zarządu Wspólnoty zostały wykonane w zakresie odczyszczenia elewacji); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 3 u.o.z.o.z. poprzez nakazanie wykonania prac, które w chwili tak wydania, jak i wprowadzenia decyzji do obrotu były już wykonane, co czyni ją niewykonalną w trybie art. 49 ust. 3 u.o.z.o.z.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 97 § 1 pkt 4 względnie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, pomimo toczącego się postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB), w którym wydano decyzję nr 602/2021 (aktualnie toczącym się wskutek odwołania przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) - znak sprawy WOB.7721.381.2021.ACIE) w sytuacji, gdy jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ma ona umożliwić wykonanie decyzji PINB nr 602/2021, natomiast decyzja PINB nie jest ani ostateczne ani wykonalna; Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną MKiDN wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Podjęta w skardze kasacyjnej próba zakwestionowania podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia jest w całości nieskuteczna, podzielić należy bowiem wywody zawarte w wyroku Sądu I instancji, który w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego za jednoznacznie potwierdzone uznał wszystkie wnioski, na których zdecydował się oprzeć w sprawie MKiDN. Wskazywały one na to, że stanowiący przedmiot postępowania zabytek - Kamienica [...] w K. nie podlegał właściwej pieczy ze strony jego dysponenta (właściciela), tj. skarżącej i stan ten doprowadził do zagrożenia jego zniszczenia lub istotnego uszkodzenia, a więc sytuacji, z której zaistnieniem ustawodawca powiązał przyznaną wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. kompetencję do nakazania przeprowadzenia, w terminie określonym w decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku. Nie została naruszona w toku postępowania zakończonego decyzją MKiDN z 25 lutego 2022 r. kodeksowa zasada ogólna nakazująca organowi podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć za skarżącą, że zgromadzony materiał dowodowy dowodzi oparcia rozstrzygnięcia na dokumentach nieobrazujących aktualnego stanu faktycznego budynku. Wbrew przyjętemu przez skarżącą założeniu, nie mogło dojść w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie do uchybienia przez MKiDN przepisom art. 68 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. w następstwie "odmówienia mocy dowodowej", jak uznaje skarżąca, protokołowi kontroli stanu zabytku sporządzonego 21 czerwca 2021 r. w związku z przeprowadzoną w tym dniu czynnością jego oględzin. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by treść zaprotokołowanych ustaleń przyjętych w wyniku przeprowadzonej przez przedstawicieli Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie i Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie kontroli stanu technicznego zabytkowej kamienicy budziła w toku postępowania odwoławczego określone wątpliwości MKiDN, a tym bardziej podlegała zakwestionowaniu przez ww. organ. Wymieniony w podstawie kasacyjnej art. 68 § 1 k.p.a. określa, że protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Naruszenie ww. przepisu może być następstwem niezastosowania się przez organ do obowiązku sporządzenia protokołu, który powinien posiadać wskazane elementy składowe. Skutku uchybienia normie art. 68 § 1 k.p.a. nie można natomiast łączyć, a do tego w istocie sprowadzają się zgłoszone przez stronę w skardze kasacyjnej zastrzeżenia, z wyprowadzeniem z treści protokołu ustaleń, które w powiązaniu z innymi dowodami, nakazują organowi określone okoliczności traktować jako udowodnione. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez skarżącą kasacyjnie do reguły, zgodnie z którą dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skarżąca zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., pominęła, że sporządzany przez organ administracji publicznej protokół należy traktować jako formę utrwalenia (udokumentowania) przez organ czynności postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o czym przesądza art. 67 § 1 k.p.a. Istota protokołu sprowadza się wyłącznie do odzwierciedlenia na piśmie, w formie językowej, opisu pewnej rzeczywistości – czynności, zdarzenia, czy stanu rzeczy, toteż znaczenia dowodowego tego dokumentu nie powinno się zestawiać z mocą dowodową dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Czynność dowodowa oględzin zabytku w celu określenia stanu jego zachowania, której wyrazem był sporządzony protokół z 21 czerwca 2021 r., podlegała w powiązaniu z pozostałymi dowodami ocenie kształtowanej art. 80 k.p.a. i rozpatrywana skarga kasacyjna wniosków wyprowadzonych przez MKiDN z zebranego materiału dowodowego nie podważyła. Dotyczy to tak ustalenia, że pomimo pozostawania adresatem decyzji MWKZ z 10 czerwca 2016 r., nr 654/16 pozwalającej na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich i robót budowlanych polegających na remoncie części narożnej elewacji frontowej zabytkowej kamienicy, skarżąca z upływem (przedłużonego) terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego nie wykonała wymaganych prac, co w świetle przeprowadzonych kontroli i treści ekspertyzy biegłego rzeczoznawcy potwierdzającej znaczny stopień degradacji powierzchni ceglanych, tynkarskich oraz kamiennych narożnej elewacji frontowej, negatywnie odbiło się na stanie zachowania zabytku, jak i stanowiącego jego konsekwencję stwierdzenia dotyczącego robót budowlanych oraz prac konserwatorskich i prac restauratorskich przy zabytku, których obowiązek przeprowadzenia przez stronę powinien być objęty nałożonym na nią w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. nakazem. Prawidłowości określenia przez organ w siedmiu punktach zakresu prac (robót) mających przeciwdziałać zagrożeniu zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku nie podważa stanowisko skarżącej wskazujące na niewykonalność nakazu (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), uwzględniając, że zamieszczony w protokole z 21 czerwca 2021 r. opis stanu budynku nie potwierdza, by jego elewacja frontowa została w wymagany sposób oczyszczona. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt skierowania przez PINB do skarżącej w związku z nieprawidłowym stanem technicznym budynku w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., decyzji z 28 maja 2021 r., nr 602/2021 nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zaskarżona decyzja MKiDN nie ma na celu wykonania ww. decyzji. Obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków pozostaje niezależny od realizowanych przez organy nadzoru budowlanego zadań związanych z kontrolą przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b.). Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej, które wiążą legalność zaskarżonej decyzji MKiDN z niedostrzeżeniem przez Sąd zaistnienia w prowadzonym postępowaniu zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), względnie zagadnienia, co do którego – jak uznaje skarżąca - swoje stanowisko powinien wyrazić inny organ (art. 106 § 1 k.p.a.), w całości należało odrzucić. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.