II OSK 2466/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1478/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 października 2022 r., znak: SKO.ZP/415/364/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek "D." spółka jawna z siedzibą w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1478/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej: "skarżący", "inwestor") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: "Kolegium") z 11 października 2022 r. nr SKO.ZP/415/364/2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 19 sierpnia 2022 r. nr WPP-IV.6730.25.2022. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym działki nr [...], [...] obręb [...] w T. przy ul. [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz B. B. (dalej: "skarżący kasacyjnie") zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; dalej: "ustawa covid"), poprzez ich zastosowanie, mimo braku pouczenia uczestników postępowania o możliwości złożenia wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o tym, że taki wniosek wiąże sąd, i w skutek tego niezastosowanie art. 90 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji pozbawienie możliwości wypowiedzenia się przez uczestników w sprawie i możliwości obrony ich praw; 2) naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie WZ"), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że parametry techniczne dla nowej zabudowy ustala się w oparciu o całą istniejącą zabudowę w analizowanym obszarze, podczas, gdy parametry techniczne winno ustalać się w oparciu o zabudowane działki bezpośrednio sąsiadujące z działką, na której ma powstać nowa zabudowa, i które to działki mają dostęp do tej samej drogi publicznej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Pismem z 3 sierpnia 2023 r. "D." sp. j. w Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy covid. Przede wszystkim, analiza uzasadnienia tych zarzutów prowadzi do wniosku, że w skardze kasacyjnej odwołano się do brzmienia tych przepisów obowiązujących od dnia 15 kwietnia 2023 r. (zob. art. 17 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw -Dz.U.2023.614). Potwierdza to analiza s. 3-4 uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie przywołano treść art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy covid. Tymczasem, w niniejszej sprawie zarządzenie o wyznaczeniu terminu posiedzenia wydano 8 lutego 2023 r. (k. 25). We wspomnianej ustawie nowelizującej z dnia 9 marca 2023 r. nie przewidziano retroaktywnego działania przepisów wprowadzonych na mocy art. 17 pkt 2 lit.a tej ustawy. Zgodnie z ogólną zasadą prawa międzyczasowego, legalność czynności procesowych ocenia się według stanu prawnego obowiązującego w dniu podejmowania tych czynności (tempus regit actum). Reasumując, WSA w Krakowie nie mógł naruszyć przepisów regulujących zasady rozpatrywania spraw na posiedzeniu niejawnym w okresie epidemii covid, które nie obowiązywały w dacie wydawania zarządzenia o wyznaczeniu posiedzenia. Dodać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, odczytywanych w kontekście argumentów jurydycznych podanych przez skarżącego jako uzasadnienie naruszenia tych przepisów (por. np. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II GPS 2/08; wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2151/22; wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r., II OSK 1634/25 - CBOSA). Tym samym NSA nie mógł uwzględnić innego brzmienia przepisów podanych w skardze kasacyjnej, niż to, do którego odwołał się autor tej skargi. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że dla zapewnienia prawa do wysłuchania w przypadku rozpatrywania spraw na posiedzeniu niejawnym kluczowe jest to, aby strona została poinformowana z odpowiednim wyprzedzeniem o dacie takiego posiedzenia, co umożliwia jej m.in. zajęcie stanowiska na piśmie (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). Warunek ten został w realiach niniejszej sprawy spełniony wobec wnoszących skargę kasacyjną (k. 57 i 58). 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 i § 8 rozporządzenia WZ. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że parametry urbanistyczne i architektoniczne dla nowej zabudowy należy zawsze ustalać w oparciu o najbliższą zabudowę i to zabudowę dostępną z tej samej drogi publicznej. Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że w analizie urbanistycznej powinny być uwzględnione wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko te, które są położone przy tej samej drodze publicznej (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14; wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3034/15; wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3392/19; wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20 – CBOSA). Brak jest również bezwzględnego wymogu, aby to najbliższa zabudowa zawsze determinowała poszczególne paramenty urbanistyczne i architektoniczne. Wynik analizy ma zawsze charakter zindywidualizowany, zależny od okoliczności danego przypadku. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zresztą rzeczowej polemiki z zastrzeżeniami WSA w Krakowie sformułowanymi w zaskarżonym wyroku co do wyznaczenia poszczególnych parametrów urbanistycznych i architektonicznych. WSA w Krakowie trafnie natomiast zakwestionował swoisty automatyzm w działaniu organu w tej kwestii. Stanowcze oceny WSA w Krakowie wyraził natomiast co do: (i) wadliwego wyznaczenia linii zabudowy (tj. niezasadne nakazanie inwestorowi odsunięcia się o 19 m od ul. [...]) oraz (ii) wadliwego niedopuszczenia wnioskowanego przez inwestora dachu płaskiego w sytuacji, kiedy taka forma dachu występuje w obszarze analizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela oceny prawne WSA w Krakowie co do wadliwości wyznaczenia przez organ tych dwóch parametrów w oparciu o § 4 i 8 rozporządzenia WZ. Natomiast co do pozostałych parametrów WSA w Krakowie wskazał przede wszystkim na brak rzetelnego i wystarczającego uzasadnienia do tak daleko idącego ograniczenia parametrów wnioskowanej inwestycji. Równocześnie jednak WSA w Krakowie nie przesądził, że organ powinien w całości uwzględnić wniosek, tj. ustalić wszystkie parametry urbanistyczne oraz architektoniczne określone we wniosku. Konieczne jest tu przeprowadzenie przez organ nowej analizy oraz bardziej wnikliwe rozważenie i wyważenie interesu inwestora z interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, przy czym kluczowe znaczenie ma tu zachowanie podstawowych wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakimi są zrównoważony rozwój oraz ład przestrzenny (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro w sprawie nie jest sporne, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może powstać na działkach nr [...] i [...], to organ nie może równocześnie dążyć do wyznaczenia parametrów urbanistycznych oraz architektonicznych charakterystycznych dla niewielkiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto, organ winien mieć również na uwadze, że w sprawie chodzi o inwestycję służącą zapewnieniu potrzeb mieszkaniowych, czyli inwestycję tego rodzaju, co do której na organach władzy publicznej ciąży obowiązek podejmowania działań wspierających jej realizację (art. 75 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2562/24, CBOSA). 4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. 4.7. W punkcie II sentencji wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania "D." spółka jawna z siedzibą w Z. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego już z tego powodu, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uwzględnienia takiego wniosku (zob. art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 505/23, CBOSA).