II OSK 2561/24

Dnia 15 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 305/24 w sprawie ze skargi M. Spółka Jawna z siedzibą w Ż. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 października 2023 r. nr IFXIV.7840.3.30.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. zasądza od M. Spółka Jawna z siedzibą w Ż. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 305/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę M. Spółka Jawna z siedzibą w Ż., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 października 2023 r., nr IFXIV.7840.3.30.2023, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 czerwca 2023 r., nr 1385/2022, o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla P. sp. z o.o. w B., zwanej dalej inwestorem, obejmujący przebudowę, zmianę sposobu użytkowania istniejących lokali usługowych na lokale mieszkalne oraz adaptację nieużytkowego poddasza na cele mieszkalne w istniejącym budynku handlowo-usługowym w [...]. przy ul. [...], na działce nr [...]. Sąd wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego doszło do takiej zmiany dokumentacji projektowej (o ile są to zmiany prawnie dopuszczalne), która powinna skutkować zastosowaniem przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", ponieważ to zatwierdzony projekt stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest pozwolenie na budowę. A mianowicie, organ odwoławczy pismem z dnia 20 lipca 2023 r., w związku z wniesionym przez skarżącą odwołaniem, powołując się na art. 136 § 1 K.p.a., stwierdził, że konieczne są wymienione w tym piśmie zmiany i uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy wyznaczył inwestorowi 30-dniowy termin na uzupełnienie braków. W odpowiedzi na powyższe, inwestor pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. poinformował organ odwoławczy o uzupełnieniu projektu. Wymienił też w jakim zakresie uzupełnienie to nastąpiło. Uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu dotyczyć miało m.in. liczby miejsc parkingowych jakie inwestor ma zamiar wydzierżawić, tabeli przedstawiającej zgodność z § 126 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], sprostowania oznaczenia jednostek urbanistycznych, brakujących parametrów technicznych sieci i urządzeń uzbrojenia terenu oraz ukształtowania terenu i układu zieleni. Z kolei w projekcie architektoniczno-budowlanym, w części opisowej uzupełniono m.in. takie elementy jak liczbę lokali dostępnych dla osób niepełnosprawnych, oświetlenie dojść i dojazdów, utwardzenie dla pojemników, zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do miejsca gromadzenia odpadów. Zauważyć ponadto należy, że inwestor w tym piśmie odwołuje się do jednostek redakcyjnych projektu zagospodarowania terenu, które w tym projekcie w ogóle nie wstępują lub dotyczą innych zagadnień aniżeli tam wskazane (np. "pkt 4 ust. c", "pkt 6", "pkt 4 ust. e"). Sąd podkreślił, że na próżno szukać w aktach administracyjnych wymienionych braków i uzupełnień, co wyklucza możliwość dokonania ich kontroli na obecnym etapie postępowania. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli zaskarżonych aktów na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a."). Tym niemniej, w świetle twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd przyjął, że "braki" w dokumentacji projektowej objęte pismem Wojewody z dnia 20 lipca 2023 r., zostały uzupełnione. Z uwzględnieniem tak uzupełnionych "braków" organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Jeżeli bowiem doszło do zmian w projekcie zagospodarowania terenu i w projekcie architektoniczno-budowlanym, to tym samym decyzja organu I instancji, a w szczególności zatwierdzony tą decyzją projekt, stały się nieaktualne. Taka sytuacja nie tylko narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale prowadzi też do możliwości wprowadzenia w błąd wszystkich uczestników obrotu prawnego, w tym strony postępowania i organy. Na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, inwestor legitymuje się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany bez uwzględnienia zmian poczynionych na etapie postępowania odwoławczego. Zakładając, że dokonane na etapie postępowania odwoławczego uzupełnienia i zmiany projektowe były dopuszczalne i zgodne z prawem (czego wszak z naprowadzonych wyżej powodów nie sposób ocenić), to wówczas organ odwoławczy winien był wydać decyzję reformatoryjną (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), samemu zatwierdzając zmodyfikowany projekt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że organ nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy w przedmiotowym przypadku nie zaszły przesłanki do wydania "decyzji reformatoryjnej" (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), a nawet, gdyby uznać, że do naruszenia takiego ze strony organu odwoławczego doszło – nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że w obu przypadkach inwestor legitymowałby się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę; a w konsekwencji powyższe naruszenie Sądu I instancji doprowadziło do błędnego uznania, iż decyzja organu administracji została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że dokonanie na etapie postępowania odwoławczego od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w projekcie zagospodarowania działki lub terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym, w wykonaniu wezwania organu II instancji, wydanego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., korekt niewprowadzających zmian w zakresie charakterystyki i parametrów inwestycji, skutkuje koniecznością wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekającej o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, podczas gdy nieistotne zmiany wprowadzone na etapie postępowania odwoławczego uprawniają organ II instancji do utrzymania w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, a uzupełnienie projektu o te nieistotne zmiany w postępowaniu odwoławczym, nie może uprawniać do stwierdzenia, że projekt ten nie jest tożsamy z projektem zatwierdzonym przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp. j. wniosła o jej oddalenie; wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Ma rację Wojewoda Śląski, że wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji decyzji, o której mowa w regulacji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., mogłoby mieć miejsce wyłącznie w przypadku wprowadzenia przez inwestora zmian istotnych w wyniku uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 K.p.a. dokumentacji projektowej, tzn. takich, których skutkiem jest zmiana zakresu i kształtu danej inwestycji, a nie li tylko doprecyzowanie informacji i danych umożliwiających ustalenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującymi normami prawnymi. W tym zakresie należy w pełni podzielić przywołane w skardze kasacyjnej poglądy orzecznicze (patrz wyroki NSA: z 16 października 2020 r., II OSK 2083/19; z 12 grudnia 2023 r., II OSK 786/21; z 15 grudnia 2017 r., II OSK 611/17). Tymczasem z wywodu Sądu I instancji wynika, że jakiekolwiek zmiany dokonywane w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego uprawniały organ II instancji do wydania decyzji kasatryjno-reformatoryjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu I instancji w ww. zakresie jest błędna. Należy zauważyć, że Sąd I instancji nie ocenił dokonanego przez inwestora uzupełnienia projektu budowlanego właśnie z punktu widzenia istotności zmian, a mianowicie, czy te zmiany prowadzą do skorygowania rozwiązań projektowych i w istocie są nowym rozwiązaniem projektowym w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 P.b., co wymagałoby niejako dodatkowego zatwierdzenia przez organ odwoławczy. Z samego zaś pisma inwestora z dnia 17 sierpnia 2023 r., przy którym uzupełniono projekt budowlany na wezwanie Wojewody, brak jest podstaw do twierdzenia, że zawarte w tym piśmie informacje dotyczą istotnych zmian projektu budowlanego, lecz raczej stanowią o doprecyzowaniu danych zawartych w projekcie budowlanym, tym bardziej, że jego przedmiotem jest tylko przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku na mieszkalny, a na terenie inwestycji przewiduje się realizację dodatkowo trzech miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz śmietnika. Jednak co symptomatyczne, Sąd I instancji wypowiedział się odnośnie dokonanego w sprawie uzupełnienia pomimo tego, że jednocześnie zauważył, iż "na próżno szukać w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych wymienionych braków i uzupełnień, co wyklucza możliwość dokonania ich kontroli na obecnym etapie postępowania". Sąd I instancji powinien mieć na względzie, że jeżeli w art. 133 § 1 p.p.s.a. mowa jest o tym, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów na podstawie akt sprawy, to oczywiście chodzi o dokonanie takiej kontroli w oparciu kompletne akta sprawy. Niemniej z przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnego przez Sąd I instancji akt administracyjnych sprawy nie wynika aby inwestor przy piśmie z 17 sierpnia 2023 r. dokonał jakichkolwiek korekt projektu budowlanego; zaś znajdujący się w aktach administracyjnych projekt budowlany to opatrzony pieczęciami Starosty egzemplarz stanowiący załącznik do decyzji Starosty [...] z 14 czerwca 2023 r., nr 1385/2022, o pozwoleniu na budowę. Dlatego jeżeli Sąd I instancji miał wątpliwości czy akta sprawy administracyjnej są kompletne, to przed wydaniem zaskarżonego wyroku powinien ową "kompletność" akt sprawy wyjaśnić i dopiero wtedy dokonać oceny, czy rzeczywiście dokonane uzupełnienie projektu budowlanego powoduje istotne zmiany w projekcie budowlanym, wymagające ponownego zatwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany. Jeżeli zaś przedmiotem dokonanego przez inwestora "uzupełnienia" było tylko zamieszczenie brakujących danych, to w skardze kasacyjnej trafnie wywiedziono, że tego rodzaju zmiany nie ingerują we wnioskowany zakres inwestycji. Jednak na aktualnym etapie postępowania sądowadministracyjnego nie można tej kwestii jednoznacznie przesądzić, ponieważ wpierw Sąd I instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy powinien ustalić, czy Wojewoda nadesłał kompletne akta sprawy, a jeśli tak to dokonać oceny przedmiotowego "uzupełnienia" projektu z punktu widzenia istotności zmian, a w przypadku braku istotnych zmian, dokonać merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 P.b. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.