II OSK 2650/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. sp. z o.o. z siedzibą w B., G.G., Z.G., D.G. oraz W. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 109/22 w sprawie ze skarg G. sp. z o.o. z siedzibą w B., G.G., Z.G. oraz W. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2021 r. nr WOA.7722.216.2021.KP w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargi kasacyjne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 lipca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 109/22, oddalił skargi Z. G., G. G., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2021 r., nr WOA.7722.216.2021.KP, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z 22 września 2021 r., nr PINB/WOA/430/4/2021/206, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wstrzymano inwestorowi Z. G. roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalno-biurowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], obręb [...], w gminie M., oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację, zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej oraz konieczności jej uiszczenia w celu wydania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. podlegały oddaleniu jako wniesione przez podmioty, które nie legitymują się interesem prawnym. Obie Spółki nie posiadają bowiem praw rzeczowych do nieruchomości objętej inwestycją, ich przedstawiciele nie stawili się podczas oględzin obiektu budowlanego, a dalej na żadnym etapie sprawy nie ujawniono ich roli jako inwestora. Co więcej, jako inwestor określił się Z. G. nie nadmieniając faktu współpracy z innymi podmiotami. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, niewiarygodnym jest też twierdzenie, że przedstawiciele Spółek nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu. G. G. jest bowiem prezesem zarządu [...] Sp. z o.o., natomiast Z. G. jest wspólnikiem spółki [...] Sp. z o.o. Relacje wymienionych osób prawnych z przedmiotem inwestycji sprowadzają się co najwyżej do powiązań gospodarczych, natomiast ocena materiału dowodowego nie daje podstaw, aby uznać je za inwestorów. Z kolei oddalając skargę Z. G. i G. G. Sąd pierwszej instancji przyznał rację organom nadzoru budowlanego, które oceniły, że budowa budynku mieszkalno-biurowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] nie służyła bezpośrednio zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu rozprzestrzeniania się, profilaktyce, jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19. Sąd Wojewódzki za niezasadne uznał stanowisko skarżących, które opiera się na założeniu, że do budynku wybudowanego przez Z. G. powinien mieć zastosowanie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), zwanej dalej ustawą COVID-19, wyłączający stosowanie przepisów m.in. Prawa budowlanego, do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zrealizowanemu budynkowi nie można przypisać takiej kwalifikacji, co wynika z okoliczności w sposób kompletny ustalonych w aktach sprawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie naruszono także art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego (wedle brzmienia na dzień 18 marca 2020 r.) oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego (wedle obecnego brzmienia). Sąd pierwszej instancji nie podzielił oceny, że element zamierzenia budowlanego znajdujący się w obszarze działki [...] to tylko utwardzenie terenu, które powinno być traktowane jako odrębny niejako element inwestycji. Z fotografii z kontroli budynku utrwalonej na k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji analizowanej w kontekście szkicu mapowego na k. 11 wynika w sposób niepodważalny, że mamy do czynienia z budynkiem jednobryłowym, od którego fundamentów bezpośrednio, na wprost dużych okien (w kierunku niedalekiego zbiornika Jeziora Łódzko-Dymaczewskiego) wysunięto przygruntowy, betonowy rekreacyjny taras z elementami ruchomego zadaszenia w formie markizy. Taras ten jest jednoznacznie częścią budynku. Nie jest to część kubaturowa, jednak nie zmienia to faktu, że samowolnie wybudowany budynek mieszkalno-biurowy jako całość znajduje się na działkach [...] i [...] i jako taki podlega legalizacji. D. G., Z. G. i G. G., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, wnieśli jednobrzmiące skargi kasacyjne, w których przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: - art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 w brzmieniu obowiązującym przed 31 marca 2020 r. i odpowiednio art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r., poprzez: a) błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że związek z przeciwdziałaniem COVID-19 mają tylko określone kategorie inwestycji, do których nie zalicza się budynku biurowo-mieszkalnego oraz że związek ten musi być bezpośredni i wyłączny, b) błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis ten dotyczy wyłącznie robót budowlanych, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy i tymczasowy oraz które zakończyły się przed upływem 180 dni od dnia wejścia w życie specustawy, c) niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że budowa budynku biurowo- mieszkalnego, którego dotyczy sprawa, nie ma związku z przeciwdziałaniem COVID- 19; - art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 4 ust. 1, § 7 pkt 3 i 4, § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. Nr 81, poz. 716 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budowa, której dotyczy sprawa nie ma związku z przeciwdziałaniem COVID-19, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia obowiązkiem pracodawcy jest m.in. ograniczanie liczby pracowników narażonych lub potencjalnie narażonych na działanie szkodliwego czynnika biologicznego (COVID-19) oraz projektowanie procesu pracy w sposób pozwalający na uniknięcie lub zminimalizowanie uwalniania się szkodliwego czynnika biologicznego w miejscu pracy, czemu służyć miało wybudowanie budynku biurowo- mieszkalnego; - art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 12 ustawy COVID-19 poprzez uznanie, że znajduje on w sprawie zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z art. 12 ustawy COVID-19 przepisów ustawy Prawo budowlane się nie stosuje; - art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień 18 marca 2020 r. oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 w obecnym brzmieniu poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że utwardzenie terenu na działce nr [...] wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: - art. 145 § 1 pkt b, względnie pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 48 ustawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, nie został zapewniony udział wszystkich stron tego postępowania, co skutkuje nieważnością wydanych w ich toku postanowień; - art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo wydania jej z naruszeniem art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy i zebranych w sprawie dowodów, w tym poprzez pominięcie okoliczności faktycznych i dowodów wskazujących na związek prowadzonej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 i stwierdzenie samowoli budowlanej; - art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo wydania jej z naruszeniem art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia zebranych w sprawie dowodów, co skutkowało uznaniem za inwestora wyłącznie Z. G.; - art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo wydania jej z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wykładni przepisów specustawy na niekorzyść stron postępowania. Z. G. wskazał dodatkowo, że naruszenie przepisów postępowania stanowiło uznanie, iż budowa budynku biurowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w Dymaczewie Starym nie ma związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu przepisów art. 12 i 2 ust. 2 ustawy COVID-19. Jednobrzmiące skargi kasacyjne wniosły także [...]Sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. Zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, Spółki przytoczyły podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie: - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżące nie miały interesu prawnego we wniesieniu skargi w sytuacji, gdy skarżące są współinwestorami, co skutkowało oddaleniem skargi; - art. 145 § 1 pkt b, względnie pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżące posiadały status strony w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a mimo to nie został im zapewniony udział w tych postępowaniach, ani nie zostały powiadomione o ich wszczęciu ani nie zostało im doręczone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 września 2021 r., co skutkuje nieważnością tych postanowień oraz stanowi przesłankę wznowienia postępowania; - art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo wydania jej z naruszeniem art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia zebranych w sprawie dowodów, co skutkowało uznaniem za inwestora wyłącznie Z. G., a nadto uznaniem, iż budowa budynku biurowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w Dymaczewie Starym nie ma związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu przepisów art. 12 i 2 ust. 2 ustawy COVID-19; - art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo wydania jej z naruszeniem art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy i zebranych w sprawie dowodów, w tym poprzez pominięcie okoliczności faktycznych i dowodów wskazujących na związek prowadzonej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 i stwierdzenie samowoli budowlanej; - art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo wydania jej z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wykładni przepisów ustawy COVID-19 na niekorzyść stron postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie: - art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 w brzmieniu obowiązującym przed 31 marca 2020 r. i odpowiednio art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r., poprzez: a) błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że związek z przeciwdziałaniem COVID-19 mają tylko określone kategorie inwestycji, do których nie zalicza się budynku biurowo-mieszkalnego oraz że związek ten musi być bezpośredni i wyłączny, b) błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis ten dotyczy wyłącznie robót budowlanych, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy i tymczasowy oraz które zakończyły się przed upływem 180 dni od dnia wejścia w życie specustawy, c) niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że budowa budynku biurowo- mieszkalnego, którego dotyczy sprawa, nie ma związku z przeciwdziałaniem COVID-19; - art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 4 ust. 1, § 7 pkt 3 i 4, § 11 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budowa, której dotyczy sprawa nie ma związku z przeciwdziałaniem COVID-19, w sytuacji, gdy zgodnie przepisami ww. rozporządzenia obowiązkiem pracodawcy jest m.in. ograniczanie liczby pracowników narażonych lub potencjalnie narażonych na działanie szkodliwego czynnika biologicznego (COVID-19) oraz projektowanie procesu pracy w sposób pozwalający na uniknięcie lub zminimalizowanie uwalniania się szkodliwego czynnika biologicznego w miejscu pracy, czemu służyć miało wybudowanie budynku biurowo-mieszkalnego; - art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 12 ustawy COVID-19 poprzez uznanie, że znajduje on w sprawie zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z art. 12 ustawy COVID-19 przepisów ustawy Prawo budowlane się nie stosuje; - art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień 18 marca 2020 r. oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 w obecnym brzmieniu poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że utwardzenie terenu na działce nr [...] wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W oparciu o sformułowane zarzuty wszyscy skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz podstawy, których prawidłowe powołanie wyraża się we wskazaniu przepisów, które zostały naruszone, na czym ono polegało oraz wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należało rozważyć sformułowany przez obie skarżące kasacyjnie Spółki zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Istota jednobrzmiących w obu wniesionych przez Spółki skargach kasacyjnych zarzutów sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie odmówił im legitymacji skargowej w sytuacji, gdy obie Spółki ze względu na postulowany status inwestora miały interes prawny w rozumieniu wskazanego przepisu p.p.s.a. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. poza wskazanymi w tym przepisie organami ochrony prawnej, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z powyższego wynika, że uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli legalności określonego aktu lub czynności związane jest z sytuacją prawną określonego podmiotu wyznaczaną obowiązującymi przepisami prawa. Innymi słowy chodzi o związek pomiędzy samą kontrolą legalności określonego aktu lub czynności a sferą określonych, konkretnych interesów prawnych indywidulanych podmiotów. W okolicznościach niniejszej sprawy chodzi zatem o to, czy każda ze Spółek ma usprawiedliwiony normą prawną indywidulany interes w kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z uwagi na ich prawnie kształtowaną sytuację. Obie Spółki argumentują, że ich interes wynika ze statusu inwestora, albowiem brały one udział w formach wskazanych bliżej w skargach kasacyjnych w realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego przedmiotem jest postępowanie kontrolowane w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tej argumentacji trzeba na początku zauważyć, że przepisy Prawa budowlanego pomimo tego, że wymieniają inwestora na pierwszym miejscu pośród uczestników procesu budowlanego (art. 17 ust. 1 Prawa budowlanego) i nakładają na tego głównego aktora procesu budowlanego określone obowiązki lub przyznają mu określone uprawniania (art. 18 Prawa budowlanego), to jednak nie zawierają definicji ustawowej tego pojęcia. W praktyce przy postępowaniach dotyczących zgód budowlanych identyfikacja inwestora następuje poprzez wniosek inicjujący postępowanie o pozyskanie zgody budowlanej, w którym to właśnie inwestor domaga się ukształtowania jego sytuacji prawnej poprzez udzielnie na jego rzecz zgody budowlanej. W istocie zatem w takim wypadku decyzja, komu przysługuje status inwestora, należy do samego podmiotu zainteresowanego. Odmiennie jest w przypadku postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. W tym wypadku status inwestora - podmiotu, który nie jest właścicielem nieruchomości zainwestowanej, zależy od ustalenia sprawstwa samowoli, które powinno być ustalone na podstawie materiału dowodowego, zgodnie z regułami postępowania wyjaśniającego określonymi w k.p.a., co następnie podlega kontroli sądowej. W okolicznościach sprawy, co wyjaśnił w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, odmowa uznania roszczeń obu Spółek do statusu inwestorów zgłoszonych w skargach nastąpiła wskutek oceny całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Sąd oceniając negatywnie legitymację skargową obu Spółek trafnie przytoczył takie okoliczności jak: brak praw rzeczowych do terenu inwestycji, absencja umocowanych przedstawicieli na oględzinach zarządzonych przez organ, czy też treść oświadczenia G. G. z 18 marca 2020 r. o przekazaniu prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane wyłącznie Z. G. oraz wyjaśnień Z. G. będącego niekwestionowanym, również przez obie Spółki, inwestorem przedmiotowego obiektu. Równie przekonująco wyjaśnił Sąd Wojewódzki przyczyny odmowy wiarygodności twierdzeń obu Spółek o braku wiedzy o postępowaniu, wskazując na powiązania własnościowe i osobowe pomiędzy ustalonym inwestorem i właścicielami nieruchomości a obiema Spółkami. Tym samym wskazane przez Sąd pierwszej instancji motywy odmowy uznania tego statusu obu Spółek są ugruntowane w materiale sprawy a wyciągnięte z nich wnioski mieszczą się w dopuszczanej i swobodnej ocenie materiału dokonanej przez Sąd. Akta sprawy oceniane w perspektywie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie dają wystarczających podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu a quo o braku legitymacji skargowej Spółek. Przytoczone w skardze kasacyjnej argumenty zawierające propozycję interpretacji wyjaśnień Z. G. oraz pisma tego inwestora wskazującego na pewne zaangażowanie obu Spółek w decyzje o podjęciu inwestycji lub też korzyści dla tych Spółek z niej wynikające, nie tylko nie wykraczają poza czystą polemikę z sądową oceną dowodów, ale mogą świadczyć co najwyżej o tym, że obie Spółki należą do szeroko rozumianego kręgu interesariuszy faktycznych samowoli, co nie wystarcza do uznania ich za sprawców samowoli. W tym stanie rzeczy, faktyczne zainteresowanie inwestycją, nawet uzasadnione wewnętrznymi uzgodnieniami miedzy zainteresowanymi w okolicznościach sprawy nie daje obiektywnych, uzasadnionych prawnie podstaw do legitymacji skargowej, czyli prawa domagania się przez Spółki kontroli legalności zaskarżonego aktu. Podsumowując, zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony i trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skargi obu Spółek nie mogły skutecznie zainicjować sądową kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Jednocześnie przestawione wyżej argumenty przesądzają o nietrafności zarzutów sformułowanych we wszystkich skargach kasacyjnych wskazujących na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, względnie lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego oparte na nietrafnym założeniu, że obie Spółki powinny być stronami w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego. Zaskarżone postanowienie nie dotyka bowiem w żaden sposób indywidulanej sfery prawnej obu Spółek, nie nakładając na żadną z nich jakichkolwiek praw lub obowiązków. Przechodząc natomiast do oceny zarzutów zgłoszonych w skargach kasacyjnych Z. G., G. G. i D. G., koncentrujących się na wykładni art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące wykładni tej w istocie bezprecedensowej regulacji, wyłączającej w określonym, dodajmy wyjątkowym, wymagającym działań nadzwyczajnych kontekście rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Zgodnie ze wskazanymi przepisami, odformalizowującymi skrajnie proces budowlany, zakres ich zastosowania ograniczał się do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Przepisy te, co prawidłowo podkreślił Sąd a quo, muszą być wykładane ściśle, albowiem oczywista jest ich wyjątkowość jako środka podjętego w skrajnie niepewnym otoczeniu i sytuacji. Ten postulat ścisłość wykładni prowadzi do wniosku, że wymagany przez wskazaną regulację związek budowy z przeciwdziałaniem COVID-19 musi być nie tylko związkiem bezpośrednim, ale również zobiektywizowanym przez jasno określoną i skonkretyzowaną celowość takiej budowy, funkcjonalność obiektu, czy sposób jego użytkowania podporządkowanymi i zorientowanymi na przeciwdziałanie COVID-19, czyli, jak wskazuje art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, na "zwalczanie zakażenia, zapobieganie rozprzestrzenianiu się, profilaktyce oraz zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby". Odrzucić należy tym samym tylko powiązania teoretyczne oparte na spekulacjach, czy tylko subiektywnie postrzeganej użyteczności czy potencjalnej przydatności obiektu do działań mogących mieć związek z poprawą możliwości realizacji obowiązków pracodawcy, czy poprawą warunków związanych z procesem produkcji. Konkretyzacja tego związku budowy określonego obiektu z przeciwdziałaniem COVID-19 obciąża inwestora, który korzystał z dobrodziejstwa regulacji i powinna być szczególnie skrupulatnie oceniana w sytuacji, gdy określony obiekt ze względu na swoje ogólne przeznaczenie, jak w tym wypadku niekwestionowane przeznaczenie mieszkalno-biurowe, ze względu na swoje cechy funkcjonalne służy w istocie innym celom niż związek z przeciwdziałaniem wirusowej choroby zakaźnej. Subiektywnie deklarowane przez inwestora motywacje do rozpoczęcia procesu budowlanego takiego obiektu mieszkalno-biurowego, odwołujące się spekulatywnie do możliwości używania go jako miejsca ewentualnej kwarantanny, czy poprawy warunków pracy pracowników, którzy nie mogą wykonywać pracy zdalnej, nie mogą same przez się stanowić podstawy do kwalifikacji budowy jako mieszczącej się w ścisłych wymogach wskazanych w art. 12 ustawy Covid-19. W okolicznościach sprawy trafnie Sąd Wojewódzki wykluczył, że ustalenia faktyczne dotyczące przedmiotowego obiektu nie wskazują na to, że obiekt powstał w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, zauważając, że w tym wypadku można mówić co najwyżej o pośrednim związku z sytuacją pandemii. Skargi kasacyjne nie mogły również podważyć zasadności konkluzji Sądu pierwszej instancji, że głównym celem przedmiotowej inwestycji było zapewnienie miejsc biurowych i mieszkalnych dla kilku osób, a związek ze zwalczaniem pandemii był hipotetyczny i co najwyżej uzupełniający. Trudno także uznać za przekonujące odwoływanie się skarżących kasacyjnie do konieczności zadośćuczynienia przepisom § 4 ust. 1, § 7 pkt 3 i 4 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki. Motywacja związana z realizacją obowiązków wynikających z tego rozporządzenia nie mogła w okolicznościach sprawy stanowić przesłanki do zaliczenia budowy jako pozostającej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 z uwagi na to, że wirus SARS-CoV-2, wywołujący COVID-19, jako szkodliwy czynnik biologiczny, został wprowadzony do powyższego rozporządzania dopiero w dniu 29 grudnia 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 grudnia 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. z 2020 r. poz. 2234). Realizacja obiektu w marcu 2020 r. motywowana realizacją obowiązków wynikających z rozporządzenia, czyli obowiązków pracodawcy związanych z zapewnieniem odpowiednich warunków bhp wymaganych rozporządzeniem nie mogła być zatem postrzegana jako związana z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, albowiem w tym czasie wirus wywołujący chorobę nie był szkodliwym czynnikiem biologicznym. Podsumowując, zarzuty dotyczące naruszenia art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 4 ust. 1, § 7 pkt 3 i 4, § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynnik, zgłoszone we wszystkich skargach kasacyjnych okazały się nieuzasadnione. Tym samych nie są usprawiedliwione zarzuty uchybienia art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie. Co nie ulegało wątpliwości, przedmiotowy obiekt mieszkalno-biurowy został posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w okoliczności przesądzenia, że Prawo budowlane miało w tym wypadku zastosowanie, przesądza o konieczności zastosowania wskazanego przepisu. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. W tym wypadku wskazać wypada, że regulacja ta odwołuje się do pozostałych w sprawie administracyjnej wątpliwości co do treści normy prawnej, przy czym wątpliwości te nie mogą sprowadzać się do wątpliwości samej strony. Ponadto, co należy podkreślić, zasada wyrażona w omawianym przepisie odnosi się do przepisów nakładających obowiązki, ograniczających lub odbierających uprawnienia, a przepis art. 12 ustawy COVID-19 przyznawał uprawnienie do realizacji budowy w skrajnie odformalizowany sposób, bez zachowania rygorów Prawa budowlanego. Stosowanie art. 7a k.p.a. w takim wypadku prowadziłoby do skutków sprzecznych z wyjątkowym charakterem art. 12 ustawy COVID-19 i pozostawałoby w sprzeczności z treścią tego pierwszego przepisu. Dodatkowo w realiach sprawy kwestią nie były pozostałe wątpliwości co do treści normy prawnej, ale brak wystarczającego materiału dowodowego do ustalenia związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19. Określona w tym przepisie zasada wykładni prawa na korzyść strony nie obejmuje procesu zbierania i oceny materiału dowodowego. Nietrafne są również zarzuty naruszania przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnym na dzień 18 marca 2020 r. oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że zarzut prawa materialnego nie służy co do zasady kwestionowaniu ustaleń faktycznych, a w istocie w niniejszej sprawie to te ustalenia przesądziły o tym, że na działce nr [...] nie zostało dokonane utwardzenie terenu, ale umieszczony element zamierzenia budowlanego w postaci obiektu mieszkalno-biurowego. W świetle tych niekwestionowanych ustaleń Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że element integralny obiektu powinien zostać objęty pozwoleniem na budowę i jako jeden obiekt jest przedmiotem postępowania administracyjnego w toku, którego wydane zostało zaskarżone postanowienie. W związku z tym, co wskazano wyżej Sąd Wojewódzki trafnie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. prawidłowo skontrolował legalność zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.