II OSK 2702/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1044/22 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 14 marca 2022 r. nr 456/2022 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie/Sąd I instancji" wyrokiem z 21 lipca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1044/22 oddalił skargę P. K., dalej "skarżący" na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 14 marca 2022 r., nr 456/2022 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżonym postanowieniem WINB, na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) dalej "Pr.bud." odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" z 10 grudnia 2021 r., znak: PINB.5160.25.2021 wstrzymujące E. i P. K. oraz J. J. budowę obiektu gospodarczego o wymiarach zewnętrznych ok. 6,05 x 5,0m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...], bez wymaganego prawem zgłoszenia i informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu, a także o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. P. K., dalej "skarżący kasacyjnie" wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok sądu I instancji w całości i zarzucił mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: a) naruszeniu art 58 § 2 k.p.a. w zw. z art 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) dalej "ustawa covidowa" poprzez uznanie, że nie dopełnił wymaganych ustawą czynności w postaci należytego uprawdopodobnienia okoliczności, które miały wpływ na niedotrzymanie przez niego terminu do wniesienia zażalenia, jednocześnie w konsekwencji oddalenie skargi; b) naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, pkt 3 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a., poprzez uznanie, że nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi złożenia zażalenia nastąpiło bez jego winy, w konsekwencji czego sąd I instancji wydał wyrok oddalający skargę; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a., poprzez uchybienie przez Sąd I instancji obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym terminów dokonania przez niego czynności procesowej, a w konsekwencji błędne przyjęcie że nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy i oddalenie skargi, b) naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, pkt 3 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji niedostrzeżenia przez sąd I instancji, iż organ administracji zaniechał podjęcia szeregu czynności mających na celu dokładne i prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pozwalające na jej właściwe rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi w innym składzie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości postanowienia zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przed NSA wraz z opłatą od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji wiązało się z przyjęciem, że prawidłowo WINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 58 k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Za uzasadniającą przywrócenie terminu okoliczność uznaje się tylko taką, która stanowi przeszkodę nie do przezwyciężenia, niedającą się usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (zob. wyroku NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2627/15, LEX nr 2342745). Nawet lekkie niedbalstwo wyklucza brak winy (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 5163/16, LEX nr 2353519). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminowi przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, a w okresie wprowadzenia nowych sposobów komunikacji opartej na komunikacji elektronicznej – obiektywne przeszkody w wykorzystaniu systemów teleinformatycznych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. 19, Warszawa 2024). Z akt sprawy wynika, że postanowienie PINB doręczono skarżącemu 15 grudnia 2021 r., o czym świadczy data i podpis złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru rozstrzygnięcia. Termin do wniesienia zażalenia na postanowienie upłynął zatem 22 grudnia 2021r. Skarżący wniósł zażalenie drogą pocztową z uchybieniem terminu, tj. 4 stycznia 2022 r. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazał: "(...) Uchybienie dotyczące terminu związane było z chorobą – COVID-19 na którą w dniach 17-26 grudnia 2021 r. chorował mój 9-letni syn, który jest pod moją opieką i z którym miałem bezpośrednią styczność, ja również objęty byłem częściowo kwarantanną". Z załączonej kopii dokumentacji z Centrum e-Zdrowia wynika, że skarżący przebywał na kwarantannie do 18 grudnia 2021 r., zaś jego syn odbywał izolację od 17 grudnia 2021 r. do 26 grudnia 2021 r. Z przytoczonej chronologii zdarzeń wynika, że wobec zakończenia kwarantanny 18 grudnia 2021 r., skarżący miał możliwość złożenia zażalenia w ustawowym terminie, bowiem termin do wniesienia zażalenia, jak już zostało wskazane powyżej upływał 22 grudnia 2021 r. Tym samym organ zasadnie odmówił przywrócenia terminu, uznając, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, bowiem nie dochował on należytej staranności. Sąd wojewódzki wobec powyższego słusznie oddalił skargę, a złożona skarga kasacyjna nie jest w stanie skutecznie podważyć dokonanej oceny zaskarżonego postanowienia. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy covidowej. Z akt sprawy wynika, że WINB pismem z 21 stycznia 2022 r. zawiadomił skarżącego, zgodnie z art. 15zzzzzn² pkt 1 pkt 2 ustawy covidowej, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Jednocześnie organ wyznaczył termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Tym samym organ umożliwił skarżącemu złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Skarżący wniósł wniosek w zakreślonym terminie, a organ go rozpatrzył. Bezzasadne jest wobec tego formułowanie zarzutu opartego o ww. przepisy. Chybione są także pozostałe zarzuty, podniesione w skardze kasacyjnej. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie ustalone i ocenione pod kątem zastosowanej przez organy podstawy prawnej. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu powoływał się na chorobę swoją, jak i syna oraz konieczność izolacji dziecka. Okoliczność ta nie jest kwestionowana, autor skargi kasacyjnej nie przedstawił jednak argumentacji, ani dowodów pozwalających zakwestionować przyjęte przez organ ustalenia. Skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił, by uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, samo zwolnienie lekarskie nie wystarcza do przyjęcia braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi. Nie jest ono bowiem równoznaczne z niemożnością dokonania czynności procesowej przez osobę zainteresowaną i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2171/16, LEX nr 2547217). Skarżący nie wykazał także, że nie mógł skorzystać z pomoc innych osób. Brak jest również informacji, że nie mógł wnieść zażalenia drogą elektroniczną. Dalej wyjaśnić trzeba, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1728/18, LEX nr 3124354). Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił także dlaczego w jego ocenie, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Będą to więc sytuacje, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednakże jego wzruszenie w tym trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu. Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Z art. 145 § 3 p.p.s.a. wynika zaś, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Wskazany przepis niewątpliwie nie mógł być w sprawie zastosowany. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku. Zauważyć jednak trzeba, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że skarżący mógł nadać odwołanie 2 dni przed rozpoczęciem kwarantanny. Nie mógł on przecież wiedzieć wcześniej, że trafi na kwarantannę, a samo zwlekanie do ostatniego dnia terminu na złożenie środka zaskarżenia nie może powodować dla strony ujemnych skutków. W wyroku z 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1224/15 (LEX nr 2261556) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że strona nie ma obowiązku wykonania czynności na więcej niż jeden dzień przed upływem ustawowego terminu w celu zabezpieczenia się przed wystąpieniem potencjalnych, niemożliwych do przewidzenia późniejszych okoliczności (w tym choroby), które mogłyby uniemożliwić mu dokonanie tej czynności w terminie. Strona ma prawo wnieść środek odwoławczy w ostatnim dniu ustawowego terminu. Nie może przy tym przewidywać, że w ostatnim dniu tego terminu wystąpi sytuacja uniemożliwiająca jej złożenie odwołania od decyzji". Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego było prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.