II OSK 2655/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 670/25 w sprawie ze skargi M.O. i N.O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 stycznia 2025 r. nr 2/P/25 w przedmiocie odmowy wydania promesy zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz M.O. i N.O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 1 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 670/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister) z 8 stycznia 2025 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z 1 sierpnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania promesy zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości i zasądził od Ministra na rzecz M.O. i N.O. (dalej również: skarżący lub cudzoziemcy) zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 29 marca 2024 r. M.O. i N.O. (obywatele Ukrainy) wystąpili na podstawie art. 3d ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2017 r. poz. 2278; dalej: u.n.n.c.) o wydanie promesy zezwolenia na nabycie, na zasadzie małżeńskiej wspólności majątkowej, od spółki D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G.: 1. prawa własności nieruchomości, stanowiącej lokal mieszkalny, oznaczony numerem budowlanym [...] o projektowanej powierzchni 79,83 m2 wraz z pomieszczeniem przynależnym, tj. komórką lokatorską nr [...] o powierzchni 3,06 m2, tj. o łącznej powierzchni użytkowej 82,89 m2, położony w G. przy ulicy [...], gm. G., woj. [...] wraz z odpowiednim udziałem w nieruchomości wspólnej, na którą składa się prawo własności działki gruntu nr [...] o powierzchni 1,0118 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz części budynku i urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali (w ramach podziału do korzystania z nieruchomości wspólnej nabywcy korzystać będą z wyłączeniem innych współwłaścicieli z podziemnego miejsca postojowego nr [...] położonego na kondygnacji -1 w hali garażowej oraz z balkonu przyległego do lokalu): 2. odpowiedniego udziału w prawie własności nieruchomości niezabudowanej, położonej w G., gm. G., woj. [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...] o powierzchni 1,5363 ha, dla której Sąd Rejonowy [...], III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (w ramach podziału do korzystania z nieruchomości wspólnej nabywcy korzystać będą z wyłączeniem innych współwłaścicieli z naziemnego miejsca postojowego [...]) (dalej łącznie: nieruchomości). Decyzją z 1 sierpnia 2024 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wydania promesy zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości. Organ wyjaśnił, że uzyskał z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: ABW) informację opiniującą wniosek strony o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Pismo ABW zostało opatrzone klauzulą "zastrzeżone". W związku z powyższym organ na podstawie art. 3c u.n.n.c. odstąpił od uzasadnienia faktycznego, gdyż w jego ocenie wymagały tego względy obronności i bezpieczeństwa państwa. Minister uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy wskazują na zagrożenie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, a także na istnienie sprzeczności planowanego nabycia nieruchomości przez cudzoziemców z interesem państwa oraz słusznym interesem społecznym. Decyzją z 8 stycznia 2025 r., po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia 11 września 2024 r. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o wyrażenie opinii, niezbędnej do rozpatrzenia wniosku skarżących. W dniu 7 października 2024 r. do organu wpłynęło pismo Szefa ABW informujące, że Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 27 maja 2024 r. Minister zwrócił uwagę, że odpowiedź udzielona pismem z dnia 27 maja 2024 r. przez Szefa ABW, jako organu właściwego w sprawach bezpieczeństwa państwa, w indywidualnej sprawie skarżących, została uznana przez organ za dowód, mający istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, którego prawdziwość i autentyczność nie budzi wątpliwości. Dowód ten opatrzony jest klauzulą "zastrzeżone" i z uwagi na powyższe nie został włączony do akt sprawy. Organ podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy wskazują na zagrożenie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, a także na istnienie sprzeczności planowanego nabycia nieruchomości przez skarżących z interesem państwa. Minister zwrócił uwagę, że opinia ABW wyrażona została w konkretnej sprawie administracyjnej i dotyczyła konkretnie, indywidualnie wskazanych w treści tej opinii osób. Ustalenia poczynione przez ABW dawały podstawy do przyjęcia przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego w tej konkretnej sprawie administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra z 1 sierpnia 2024 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji była opinia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego opatrzona klauzulą "zastrzeżone" i na tej podstawie wyłączona z akt administracyjnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ powinien dokonać oceny wartości merytorycznej tej opinii i dopiero wtedy orzec, czy stanowi ona zasadną podstawę do odmowy nabycia przez skarżących opisanej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że po zapoznaniu się w Kancelarii Tajnej z treścią tego dokumentu, doszedł do przekonania, że opinia ta nie posiada żadnej wartości dowodowej. Zawiera ona bowiem ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, nieodnoszące się do konkretnej sytuacji, ani także do skarżących. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powołane okoliczności są niewystarczające by odmówić skarżącym wydania promesy zezwolenia na nabycie nieruchomości. Za zasadne wobec tego Sąd uznał podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 k.p.a. Organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Minister nie ustosunkował się również do dowodów przedstawianych w toku postępowania przez skarżących. Jednocześnie naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji przedwcześnie uznał, że wydanie skarżącym zezwolenia na nabycie nieruchomości stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ powinien w sposób bezstronny i indywidualny odnieść się do wniosku złożonego przez skarżących. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a) naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 24 maja 2022 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2024 r. poz. 812) poprzez błędne uznanie, że pozyskana w toku postępowania opinia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego "nie posiada żadnej wartości dowodowej" oraz nie odnosi się do konkretnej sytuacji, ani też do skarżących, a tym samym jest niewystarczająca, by odmówić skarżącym wydania promesy zezwolenia na nabycie nieruchomości, podczas, gdy w rzeczywistości przedmiotowa opinia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego została wyrażona w związku z zapytaniem organu w toczącym się, konkretnie oznaczonym postępowaniu administracyjnym, w odniesieniu do konkretnie wskazanych osób, tj. skarżących oraz w odniesieniu do konkretnie oznaczonej sytuacji, tj. zamiaru nabycia przez skarżących nieruchomości w strefie przygranicznej – co miało istotny wpływ na wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. poprzez błędne uznanie, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie nie daje uprawnionych podstaw do wyprowadzenia wniosku, że istnieją przesłanki negatywne wynikające z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. do wydania skarżącym promesy zezwolenia na nabycie nieruchomości w strefie nadgranicznej, podczas, gdy okoliczność istnienia przesłanek negatywnych do wydania promesy zezwolenia wynika wprost ze stanowiska podmiotu (organu) powołanego do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, tj. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do których dowodów nie ustosunkował się organ, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność, że dowody przedstawiane przez skarżących nie przedstawiają wartości dowodowej w zakresie ustaleń dotyczących występowania przesłanek negatywnych do wydania promesy zezwolenia, określonych w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c., takich jak zagrożenie obronności państwa, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także w zakresie interesu państwa – co miało wpływ na wynik sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu, do których elementów przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanu faktycznego organ naruszył swobodną ocenę dowodów – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 1a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3d ust. 1 u.n.n.c. poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu i odmowy wydania promesy zezwolenia na nabycie przez cudzoziemców nieruchomości położonej w strefie nadgranicznej z uwagi na występowanie w sprawie przesłanek negatywnych; b) art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) tego przepisu, w myśl którego organ może dokonać przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia sprawdzenia, czy będące przedmiotem sprawy administracyjnej nabycie nieruchomości przez cudzoziemca będzie zgodne z interesem państwa. Organ wniósł o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi na decyzję i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się rozprawy. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Zgodnie z art. 3d ust. 1 u.n.n.c. cudzoziemiec zamierzający nabyć nieruchomość może ubiegać się o przyrzeczenie wydania zezwolenia, zwane dalej "promesą". Do promesy stosuje się odpowiednio przepisy art. 1–3c u.n.n.c. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.n.n.c. nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Odmowa wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej lub ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 1 ust. 1b u.n.n.c.). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. Minister przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia może dokonać, także przy pomocy właściwych organów administracji rządowej, sprawdzenia, czy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także czy będzie ono zgodne z interesem państwa. Z przepisów tych wynika, że oprócz obligatoryjnego wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, w toku postępowania administracyjnego, Minister przy pomocy właściwych organów może dokonać sprawdzenia czy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także czy będzie ono zgodne z interesem państwa. Dokumenty uzyskane w wyniku realizacji kompetencji określonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. podlegają ocenie Ministra. Organ powinien dokonać analizy uzyskanych dokumentów i ocenić, czy wynika z nich, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także czy będzie ono zgodne z interesem państwa. Rozpoznając wniosek M.O. i N.O. Minister skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. i wystąpił do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Ministra Obrony Narodowej, Ministra Klimatu i Środowiska, Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz Komendanta Głównego Policji o opinię dotyczącą nabycia przez wnioskodawców przedmiotowych nieruchomości. Dokumenty uzyskane od tych organów podlegały zatem ocenie Ministra w zakresie wystąpienia przesłanki negatywnej do wydania wnioskowanej przez skarżących promesy zezwolenia. 3. W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą oceny jest to, czy materiał zgromadzony przez organ pozwalał na przyjęcie, że cudzoziemcy zagrażają bezpieczeństwu państwa, co uzasadnia odmowę wydania promesy zezwolenia na nabycie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z dokumentem zawierającym informacje niejawne, któremu została nadana klauzula "zastrzeżone". Z dokumentu tego wynika, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił decyzję o odmowie wydania promesy zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemców. W rozpoznawanej sprawie dokument zawierający informacje niejawne nie dawał podstaw do formułowania przez Ministra wniosku, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemców spowoduje przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Opinia Szefa ABW w dotychczasowym kształcie, na której oparł się organ przy rozstrzyganiu tej sprawy, nie ujawnia bowiem takich okoliczności. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że Minister niewyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy. Nie przesądzając obecnie w jakimkolwiek zakresie ostatecznego wyniku sprawy, należy stwierdzić, że konieczne jest dokładne wyjaśnienie, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do wydania wnioskowanej przez skarżących promesy zezwolenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można bowiem wyprowadzić przekonujących argumentów, które uzasadniałyby odmowę wydania promesy zezwolenia na nabycie przez cudzoziemców przedmiotowych nieruchomości. Oznacza to, że Minister nietrafnie zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3d ust. 1 u.n.n.c. 4. Zamierzonego skutku nie mogą również odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji obarczone jest brakami, ponieważ organ nie rozważył całości dowodów i argumentów, a następnie nie odzwierciedlił całego procesu oraz rezultatu tej czynności w drodze prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Organ na str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zastosował art. 3c u.n.n.c. i nie odstąpił od uzasadnienia faktycznego decyzji, uznając za zasadne, aby wyjaśnić stronom, czym kierował się przy podejmowaniu decyzji. Pomimo tego stwierdzenia zaskarżona decyzja nie zawiera jednak szczegółowego uzasadnienia. Minister stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nabycie przez wnioskodawców nieruchomości może spowodować zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a ponadto byłoby ono niezgodne z interesem państwa. W rozpoznawanej sprawie obowiązek szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynikający z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., został w sposób nieuprawniony ograniczony. Sąd pierwszej instancji miał zatem podstawy, aby uchylić zaskarżoną decyzję. Uzasadnieniem ograniczenia szczegółowego uzasadnienia decyzji jest ochrona przed ujawnieniem informacji niejawnych znajdujących się w dokumentach opatrzonych klauzulą "zastrzeżone". Dołączenie do materiału dowodowego materiałów niejawnych nie uprawnia jednak organu do całkowitego ograniczenia szczegółowego uzasadnienia decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że brak możliwości zapoznania się przez stronę z niejawnym materiałem dowodowym ze względu na konieczność ochrony informacji niejawnych był przedmiotem orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Standard gwarancji procesowych został wyznaczony w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie ZZ przeciwko Secretary of State for the Home Departament, C-300/11. W sprawie tej Trybunał zajął jednoznaczne stanowisko, że nie jest dopuszczalne całkowite pozbawienie strony możliwości poznania zasadniczych podstaw faktycznych decyzji ograniczającej swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodzin. Trybunał nie zdefiniował co oznacza powiadomienie zainteresowanego o zasadniczej treści względów leżących u podstaw decyzji w sposób uwzględniający należycie konieczną niejawność dowodów. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu krajowego w konkretnej sprawie. ETPC w wyrokach z dnia 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom (skarga nr 35289/11) i z dnia 15 października 2020 r. w sprawie Muhammad i Muhammad przeciwko Rumunii (skarga nr 80982/12) zwrócił uwagę, że gwarancje procesowe nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniu, pod warunkiem odpowiedniego zrównoważenia negatywnych skutków tych ograniczeń przez mechanizmy procesowe i aktywną kontrolę sądu zasadności i legalności korzystania z dowodów niejawnych. W rozpoznawanej sprawie istniała jedynie podstawa prawna pominięcia w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji bliższych informacji o treści dokumentu, któremu nadano klauzulę "zastrzeżone". Minister nie uzasadnił dlaczego nabycie nieruchomości przez skarżących jest niezgodne z interesem państwa. Organ dopiero w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej próbował to wyjaśnić. Powoływanie się na zmiany geopolityczne, związane z toczącym się konfliktem zbrojnym na Ukrainie, nie uzasadnia odstąpienia od uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Jeżeli nabycie nieruchomości przez skarżących jest niezgodne z interesem państwa ze względu na zmiany geopolityczne, to organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. To samo dotyczy również argumentacji organu, że nieruchomość położona jest strefie nadgranicznej. Odpowiedź na skargę i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może zastępować uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że organ nie ustosunkował się do dowodów przedstawionych przez skarżących w toku postępowania. Jeżeli organ uważa, że dowody przedstawione przez stronę nie przedstawiają wartości dowodowej w zakresie ustaleń dotyczących występowania przesłanek negatywnych do wydania promesy zezwolenia (stanowisko zaprezentowane na str. 3 skargi kasacyjnej), to taka argumentacja powinna znajdować się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zasada przekonywania ustanowiona w art. 11 k.p.a. nakłada na organ obowiązek takiego wyjaśnienia sprawy i jej wyważenia, aby strona miała przekonanie, że skierowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Aby to osiągnąć konieczne jest rozważenie całości dowodów i argumentów, a następnie odzwierciedlenie całego procesu oraz rezultatu tych czynności w drodze prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. 5. Odnosząc się do twierdzeń organu, że nie ma on ani prawnych, ani też faktycznych możliwości zweryfikowania stanowiska ABW, ponownie wskazać należy, że dokumenty uzyskane w wyniku realizacji kompetencji określonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c., podlegają ocenie Ministra. Organ powinien zatem dokonać analizy uzyskanych dokumentów i ocenić, czy wynika z nich, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także czy będzie ono zgodne z interesem państwa. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie opinia Szefa ABW nie ujawnia takich okoliczności, Minister był upoważniony do wystąpienia do opiniującego organu o uszczegółowienie i uzupełnienie zajętego stanowiska. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. 6. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.