II OSK 2714/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wspólnoty Mieszkaniowej "B." w W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 263/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. nr KOC/4550/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 263/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi M. B. (dalej: skarżący, inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 24 listopada 2021 r. nr KOC/4550/Ar/21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 3 grudnia 2020 r. (uzupełnionym w toku postępowania) skarżący wystąpił o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. w Warszawie. Zarząd Dzielnicy B. m.st. Warszawy (dalej: Zarząd, organ pierwszej instancji) decyzją z 21 czerwca 2021 r. nr 29/2021 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Wskazano, że zamierzenie budowlane mimo, że spełnia warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, to odbiega swoimi gabarytami od istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości zabudowy. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że z treści analizy nie wynika, aby wystąpiły przesłanki do zastosowania odstępstwa od ustalenia parametrów na poziomie średnim, przy czym te wskazane przez inwestora nie mieszczą się w owych średnich. Zatem w ocenie Kolegium nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej u.p.z.p.). WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Sąd wojewódzki uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych, które miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności podniesiono, że SKO naruszyło zasady procesowe określone w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.), zaś uzasadnienie decyzji zostało sporządzone lakonicznie, z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W ocenie sądu pierwszej instancji brak jest rzetelnej oceny, czy przyjęcie w analizie, a następnie w decyzji organu I instancji współczynników na poziomie średnim, jest rozwiązaniem uzasadnionym, w sytuacji wskazywanej przez inwestora potrzeby indywidualnej oceny terenu inwestycji. Dalej podniesiono, że Kolegium nie przeprowadziło wystarczająco krytycznej weryfikacji analizy urbanistycznej i zaskarżonej decyzji, w szczególności zasadności przyjętych założeń o jedynie średnich wartościach badanych współczynników (szczególnie szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku i maksymalnej powierzchni zabudowy), zwłaszcza że strona skarżąca zwracała uwagę na potrzebę przyjęcia innych niż średnie współczynników. Podniesiono, że organy obu instancji nie skonfrontowały współczynników przyjętych jako średnie w odniesieniu do charakterystycznych cech terenu i działki oraz nie rozważyły możliwości zastosowania odstępstwa od średniej. Przypomniano, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na to, że przyjęte w analizie i zaakceptowane przez organ średnie wskaźniki znacznie odbiegają od parametrów wskazanych przez inwestora. Odmienność ta dotyczyła przyjęcia we wniosku niższych niż średnie parametrów szerokości elewacji frontowej i wysokości (inwestor chce wybudować budynek niższy i krótszy niż średnia z analizy terenu). Zdaniem sądu wojewódzkiego organy wadliwie uznają, że średnie współczynniki są odpowiednie dla ustalenia warunków zabudowy. Wskazano, że analiza zawiera wewnętrznie sprzeczne postanowienia. Wyjaśniono, że z jednej strony zezwala na zabudowę wielorodzinną, z drugiej przyjmuje współczynniki średnie terenu, które nijak się mają do parametrów w rzeczywistości możliwych do zrealizowania. Dalej, że sam rodzaj zabudowy wymusza odpowiednią szerokość budynku, co w zestawieniu z szerokością elewacji frontowej wprost wskazuje na naruszenie innego współczynnika (powierzchni zabudowy). Zatem z tej przyczyny Kolegium powinno było rozważyć zasadność zmiany współczynników i odstąpienie od wartości średnich na rzecz bardziej dostosowanych do realiów i położenia terenu. Zaznaczono, że w sprawie nie uwzględniono tego, że wysokość jest zmienna w poszczególnych budynkach, przyjmując wartości z przedziału maksymalnych. Zdaniem sądu wojewódzkiego, słusznie wskazuje skarżący, że teren analizowany ustala wysoką pierzeję izolacyjną względem głównych arterii komunikacyjnych (ul. [...] i [...]), obniżając zabudowę w kierunku swego środka. Tym samym odstąpienie od średniej wysokości budynków z obszaru może być z tej przyczyny uzasadnione. W konsekwencji sąd I instancji nie zaakceptował błędnego założenia SKO, że jeżeli analiza urbanistyczna nie powołuje innych niż średnie wartości, to organ nie ma możliwości odstąpienia od nich. Podkreślono, że to organ dokonuje ostatecznej analizy terenu, w tym czy odstępstwo od ustalonych współczynników średnich jest uzasadnione z punktu widzenia wartości, jakie przyświecają potrzebie zachowania ładu przestrzennego przy jednoczesnym uwzględnieniu gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, obejmującego prawo do zabudowy nieruchomości. Na zakończenie wskazano, że w ponownym postępowaniu SKO dokona oceny sporządzonej analizy i wypowie się co do tego, czy słusznie zaniechano ustalenia współczynników innych niż średnie. Organ będzie miał na uwadze art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wskazujący na to, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane wnioski i uwagi, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Organ weźmie również pod uwagę wskazania sądu i jeszcze raz oceni przesłankę "dobrego sąsiedztwa". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 dalej: rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ administracji ma obowiązek rozważania odstępstwa od średnich parametrów w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy z powyższych przepisów nie wynika taki obowiązek organu, czy urbanisty - rozważania odstępstwa od średnich parametrów w obszarze analizowanym, ani ustalania parametrów nowej zabudowy na podstawie wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym - zasadą bowiem jest ustalanie parametrów nowej zabudowy jako średnich wartości występujących w obszarze analizowanym, a możliwe odstępstwa od powyższej reguły, jako wyjątki od zasady, winny być jednak szczegółowo umotywowane exceptiones non sunt extendendae. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta między innymi w § 5 ust. 2 (podobnie jak w § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) rozporządzenia, nie może być przy tym uznana za spełnioną w sytuacji, w której w analizie urbanistycznej wykluczono możliwość odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a zatem organ nie mógł dokonać innych ustaleń, albowiem jego ustalenia muszą być ściśle powiązane z wynikami analizy urbanistycznej sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalną; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania, w sytuacji gdy cały stan faktyczny i prawny został w sprawie ustalony - organ odwoławczy wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy oraz zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy sprawy i wnikliwie go ocenił, czemu wyraz dał w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a zatem uwzględnienie skargi nastąpiło, mimo iż organ administracji publicznej nie naruszył w/w przepisów postępowania administracyjnego, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powodowało uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego. Na podstawie przywołanych zarzutów Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Skargę kasacyjną wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. (dalej: Wspólnota), zaskarżając wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2022 r. w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy uchylił się od oceny sprawy w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych i prawnych zachodzących w sprawie, a ograniczył się do kontroli zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy ze szczegółowej analizy akt sprawy, w tym uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO jednoznacznie wynika, iż organ odwoławczy dopełnił wymagań w zakresie dokładanego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie i ocenił poprzedzającą decyzję Zarządu, pozostając w zbieżności z ustaleniami jakich dokonał organ pierwszej instancji; 2) zasady prawdy obiektywnej wskazanej w dyspozycji art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż SKO w zaskarżonej decyzji naruszyło zasady wynikające z dyspozycji przywołanych w zdaniu poprzedzającym podstaw normatywnych poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu w kontekście choćby wykazania jakie okoliczności faktyczne i prawne zadecydowały o wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym motywów jakimi kierowało się SKO wydając zaskarżoną decyzję; 3) zasadę praworządności określoną w art. 8 k.p.a., która obliguje organ administracji publicznej do przestrzegania wymogu praworządnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy, a nadto prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywatela do rozstrzygnięć organów, poprzez niczym nie uzasadnione przyjęcie, iż zaskarżona decyzja narusza prawo; 4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez: a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w tym, iż WSA w Warszawie błędnie przyjął, iż organ odwoławczy uchylił się od oceny istoty sprawy oraz kluczowych okoliczności faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia; b) nie uwzględnienia (w ramach dokonanego rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie tego, iż parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy winny być zgodne nie tylko z wnioskiem, ale przede wszystkim z wynikami przeprowadzonej analizy, zaś odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać z przekonywujących przesłanek zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej z uwzględnieniem zasad ładu przestrzennego. Tymczasem dowody zaoferowane przez inwestora nie zawierają wymagań wskazanych w zdaniu poprzedzającym, zaś WSA w Warszawie błędnie przyjął, iż organy obu instancji nie skonfrontowały współczynników przyjętych jako średnie w odniesieniu do charakterystycznych cech terenu i działki oraz nie rozważyły zastosowania odstępstwa od średnich; c) niczym nie uprawnione przyjęcie, że inwestor mógł dobrowolnie zmienić sposób zagospodarowania działki z dotychczasowego jej przeznaczenia na cele rekreacyjno-parkowe, na cele inwestycyjne związane z intensyfikacją zagospodarowania działki i zmianą jej sposobu przeznaczenia. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie uwzględnił jednocześnie okoliczności, iż cechy geometryczne i lokalizacja działki są nieadekwatne dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej czemu wyraz dał sam inwestor przeznaczając działkę na miejsce, w którym znajdą się przesadzone drzewa z inwestycji realizowanej przez inwestora przy ulicy [...] oraz ulicy [...]. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie wywiedzionej skargi na wyznaczonej rozprawie i zawiadomienia pełnomocnika strony skarżącej o wyznaczonym terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pismem z 2 sierpnia 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargi kasacyjne inwestor wniósł o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skargi kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione. Na wstępie należy podnieść, że WSA w Warszawie uchylił jedynie decyzję SKO, natomiast w uzasadnieniu przedmiotem rozważań uczynił decyzje organów obydwu instancji, co jest błędne w świetle treści rozstrzygnięcia. Niemniej powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy i zostało odczytane przez NSA wyłącznie jako zarzuty skierowane do uchylonej decyzji SKO. W pierwszej kolejności podlegała rozpoznaniu skarga kasacyjna SKO. Jako nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania, w sytuacji gdy cały stan faktyczny i prawny został w sprawie ustalony. Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił, że organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek dwukrotnie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. W praktyce oznacza to, że organ ten ma obowiązek, po pierwsze ocenić prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, po drugie zaś rozpoznać sprawę na nowo biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez ten organ (vide np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2308/22). Organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne wynikające z decyzji organu pierwszej instancji, konsekwentnie powołując się na treść analizy, z której nie wynika możliwość odstępstw od ustalonych średnich parametrów zabudowy. Otóż SKO przyjęło, że rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy jest determinowane wyłącznie wnioskami postawionymi w analizie urbanistycznej, nie dokonawszy własnych ustaleń faktycznych w ramach stosowania zasady dwuinstancyjności oraz ogólnych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Obowiązkiem bowiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, co nakłada nań obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. W celu właściwej realizacji powyższych obowiązków przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy obu instancji obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny ustalonych okoliczności faktycznych (vide np. wyrok NSA z 2 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1369/22). Tymczasem, co słusznie stwierdził WSA w Warszawie, sprawy administracyjnej nie załatwia urbanista, lecz organ administracji opierając się na analizie sporządzonej przez urbanistę. Ostatecznie to organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy, bazując na kluczowym dowodzie jakim jest owa analiza urbanistyczna. Analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Z drugiej strony należy podkreślić, że przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa (por. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1828/19). Jednocześnie analiza urbanistyczna stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.) – tak wyrok NSA z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1200/24. Ograniczenie zatem rozpoznania odwołania wyłącznie do powtórzenia wniosków analizy, bez indywidualnego dopatrzenia wniosku inwestora i argumentacji stawianej od samego początku postępowania, naruszyło przepisy prawa procesowego. Zdaniem NSA zawarty w § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia zwrot "wynika to z analizy" należy interpretować funkcjonalnie, jako konieczność dokonania przez organ oraz sąd administracyjny oceny, czy dane zawarte w analizie urbanistycznej pozwalają na ustalenie odmiennych parametrów, niż wynika to z analizy. Możliwość dokonania takiej oceny jest niezależna od tego, czy autor analizy dopuścił takie odstępstwo – vide w podobnej sprawie wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 289/24. Innymi słowy wyniki analizy nie mogą determinować bezwzględnie projektu decyzji o warunkach zabudowy bowiem to ostatecznie organ, stosując wszystkie reguły prowadzenia postępowania wyjaśniającego, przeprowadza taką analizę urbanistyczną. W sytuacji zatem jak w niniejszej sprawie, gdy inwestor konsekwentnie proponuje zabudowę o mniejszych gabarytach, uzasadnienie organu odnoszące się wyłącznie do analizy nie spełnia wymogu z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie kluczowe dla sprawy, czego nie dostrzegł WSA w Warszawie, są wady merytoryczne owej analizy wynikające z błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. § 7 ust. 1 rozporządzenia, regulującego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Otóż analiza opiera się na średnich wskaźnikach szerokości elewacji i wysokości elewacji frontowej, co w wypadku wysokości jest błędem. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kluczowe dla tego zagadnienia jest przeanalizowanie zasad ustalania cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Otóż rozporządzenie w zależności od rodzaju parametru przyjmuje zasadę: obowiązującej linii zabudowy (jako przedłużenie istniejącej linii), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (średni wskaźnik dla terenu analizy), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (średni wskaźnik dla terenu analizy), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (przedłużenie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), geometrii dachu (dachy w obszarze analizowanym). O ile pewne parametry należy odnieść do istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym i średniej wyliczonej w oparciu o wszystkie zabudowane działki, o tyle dwa parametry (linia zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) jednoznacznie mają nawiązywać do najbliższej zabudowy, aby zachować jednolitą kompozycję przestrzenną wysokości oraz odległości od pasa drogowego. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (vide wyrok NSA z 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1660/17). Odniesienie zatem tego parametru do średniej wysokości wszystkich budynków w obszarze analizowanym, co nastąpiło w analizie, należy uznać za błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego i już z tego powodu analiza taka nie mogła stanowić podstawy ustaleń faktycznych. W konsekwencji należało uznać za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż dopuszczenie innej wysokości zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem rozporządzenia jest uwarunkowane uprzednim rozważeniem zastosowania zasady ustalania wysokości w zgodzie z ust. 1. Zasada ta natomiast nie została tutaj zrealizowana, jeśli chodzi o wysokość. Tym samym jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. gdyż SKO nie zebrało w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a wnikliwie go oceniając - zauważyłoby błąd metodologiczny w analizie urbanistycznej, wynikający z nieprawidłowego zastosowania normy rozporządzenia. Prawidłowo Sąd wojewódzki ocenił, że organ naruszył przepisy prawa procesowego, przytoczone w uzasadnieniu. Natomiast błędnie sąd ten nie stwierdził naruszenia przepisu prawa materialnego tj. w § 7 ust. 1 rozporządzenia i błędnie przyjmując wadliwą wykładnię tego przepisu przy załatwieniu sprawy. W kluczowej kwestii podniesionej w skargach kasacyjnych należy powtórzyć, że rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, to także ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Inwestor konsekwentnie wnioskował o konkretne parametry budynku, co podtrzymał w odwołaniu. SKO natomiast uznało, że odstępstwo od parametrów średnich powinno wynikać z analizy. Skład orzekający stoi na stanowisku, że w realiach tej sprawy, skoro w analizie nie rozważono ewentualnych odstępstw i ich nie wykluczono jako naruszających ład przestrzenny, organ miał obowiązek dokonać oceny, czy dane zawarte w analizie urbanistycznej pozwalają na ustalenie odmiennych parametrów, niż wynika to z analizy. Skarżący ubiegał się o stwierdzenie uprawnienia do zabudowy terenu o mniejszej intensywności zabudowy ze względu na istniejące uwarunkowania. Organ odwoławczy tymczasem uchylił się od oceny zamierzenia inwestycyjnego o parametrach proponowanych przez stronę, odwołując się wyłącznie do - dodatkowo częściowo wadliwie sporządzonej - analizy urbanistycznej. Z powyższych względów obydwie skargi kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione i jako takie podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.