II OSK 2761/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 142/24 w sprawie ze skargi D. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: DOZ-APN.650.72.2023.MR w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 142/24, oddalił skargę D. N. (dalej: "skarżący") na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z dnia 5 grudnia 2023 r., znak: DOZ-APN.650.72.2023.MR w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma organu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 29 listopada 2022 r. skarżący złożył do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Wojewódzki Konserwator Zabytków") wniosek o wydanie zgody na podział działki [...] przy ul. [...] w [...], a następnie pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. zmodyfikował swoje żądanie wnosząc o uzgodnienie projektowanego podziału nieruchomości na dwie działki. Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z dnia 13 stycznia 2023 r., nr ZN.5172.21.2022.MK poinformował skarżącego, że uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków w tej sprawie nie jest wymagane. Skarżący wniósł odwołanie od pisma z dnia 13 stycznia 2023 r., traktując go jako decyzję, a Minister wskazanym postanowieniem z dnia 5 grudnia 2023 r., działając na zasadzie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 127 § 2 oraz art. 134 i art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 13 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że pismo organu pierwszej instancji ma charakter jedynie informacyjny. Z art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Pozwolenie wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na podział działki nie dotyczy obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Pismo z 13 stycznia 2023 r. nie jest decyzją administracyjną, nie ma też charakteru decyzji i nie służy od niego odwołanie. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego wniosek o wydanie pozwolenia na podział działki spełnia przesłanki z art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. i stanowi podejmowanie innych działań, o których mowa w tym przepisie. Podniósł, że jeżeli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują formę ochrony zabytków (art. 7 u.o.z.), wówczas konserwator zabytków, wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., miał uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego, co zdaniem skarżącego nie zostało przez organ dokonane. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 21 marca 2024 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu pismo organu pierwszej instancji z dnia 13 stycznia 2023 r. wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest decyzją i brak jest podstaw do załatwienia wniosku skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowa działka położona jest na terenie objętym miejscowym planem, uchwalonym przez Radę Miasta [...] uchwałą z dnia [...] 2006 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...] r. Nr [...] poz. [...]). Zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego na obszarze w jednostce o symbolu 3 U/P/KK obowiązuje zakaz wtórnego podziału na działki. Na podstawie § 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego dopuszcza się jednak odstępstwo od przewidzianego w pkt 2 zakazu podziału, po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. W ocenie Sądu niewątpliwie wydanie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru następuje w drodze decyzji, jednak w odniesieniu do przedmiotowej działki, decyzja taka nie mogła zostać wydana. Działka, będąca przedmiotem wniosku nie jest bowiem wpisana do rejestru zabytków. Do rejestru wpisane są tylko niektóre budynki znajdujące się na tej działce. Wbrew argumentacji skarżącego, nie mogło także dojść do wydania przez organ pierwszej instancji żądanego przez skarżącego uzgodnienia dopuszczającego odstępstwo od zakazu podziału działek, zawarte w § 36 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego. Odstępstwo takie dopuszczalne jest po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sąd podkreślił, że uzgodnienie jest formą wpływu jednego organu na drugi, gdyż uzależnia możliwość wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający i ma charakter wiążący w stosunku do organu administracji publicznej decydującego w sprawie głównej. Uzgodnienie zatem jest formą wyrażenia opinii przez właściwy organ (w tym wypadku konserwatorski), ale w innym postępowaniu. Nie może więc nastąpić na wniosek strony w oderwaniu od ram tego postępowania. Sąd powołując się na art. 92 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej "u.g.n.") uznał, że organ konserwatorski nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o podział nieruchomości. Jest on jedynie organem wydającym zalecenia konserwatorskie lub organem uzgadniającym zgodę na podział nieruchomości w postępowaniu prowadzonym przez inny organ. Słusznie zatem organ pierwszej instancji nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia, a ograniczył się jedynie do skierowania do skarżącego pisma informacyjnego z dnia 13 stycznia 2023 r. Fakt przedstawienia w tym piśmie negatywnego stanowiska dotyczącego zastosowania ewentualnych odstępstw, nie powoduje, że pismo to staje się decyzją administracyjną, skoro brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku skarżącego w drodze decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 marca 2024 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności i materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 138 i art. 104 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo ciążącego na organie pierwszej instancji obowiązku wydania decyzji. Kolejne trzy zarzuty dotyczyły naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z następującymi przepisami: - art. 138 i art. 107 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące uznaniem za właściwe postępowanie Ministra w postaci utrzymania w mocy zaskarżonej czynności organu pierwszej instancji, mimo oczywistych braków formalnych; - art. 136 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem za właściwe poprzestanie Ministra na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bez podjęcia realnej inicjatywy i właściwego rozpatrzenia przedmiotu odwołania; - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 14 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie za właściwe postępowanie organu polegające na uniemożliwieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, niewydaniu decyzji, braku prawidłowego poinstruowania skarżącego o powodach i podstawie podjętej decyzji, braku udzielania informacji o okolicznościach faktycznych sprawy. W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie § 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo żądania wydania przez organ pierwszej instancji uzgodnienia dopuszczającego odstępstwo od zakazu podziału działek zawartego w § 36 ust. 2 pkt 2 planu. Kolejny zarzut materialny dotyczył naruszenia art. 7 pkt 4 u.o.z. w związku z art. 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie wadliwej czynności organu, nieuwzględniającej zapisów planu miejscowego przewidującego ochronę zabytków i niedokonanie oceny wniosku skarżącego w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie także art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że organ właściwie postąpił stosując wskazany przepis, co skutkowało przyjęciem, że wolą skarżącego jest podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Ostatni zarzut został odniesiony do art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wniosek skarżącego dotyczy działki będącej składową kompleksu zabudowy nieruchomości zabytkowych, a także działki na której posadowiony jest budynek wpisany do rejestru zabytków i czynności wnioskowane przez skarżącego stanowią podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zbytnim uproszczeniem było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ konserwatorski nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o podział nieruchomości, ponieważ jest jedynie organem uzgadniającym (wyrażającym zgodę na podział) lub organem wydającym zalecenia konserwatorskie w postępowaniu prowadzonym przez inny organ w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości, a rozpoznanie wniosku nie może nastąpić na wniosek strony w oderwaniu od postępowania głównego. Wprawdzie tych okoliczności pełnomocnik w skardze kasacyjnej nie podniósł, jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się do powyższych twierdzeń, gdyż ma to znaczenie dla oceny zarzutów kasacyjnych. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.), a w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości (art. 96a ust. 1 u.g.n.). W art. 97 ust. 1a tej ustawy wymienione zostały niezbędne załączniki do wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć m.in. pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (art. 97 ust. 1a pkt 3a). Na podstawie wykazu dokumentów zawartych w art. 97 ust. 1a u.g.n. organ ocenia kompletność wniosku, zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. Gdy brak któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 97 ust. 1a u.g.n. organ powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania, przy czym powinien go pouczyć, że wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków w wyznaczonym terminie (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 807/19, LEX nr 3111163; E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wolters Kluwer, Wydanie 6, Warszawa 2020 r., s. 682-683). Z powyższej regulacji wynika, że dokonanie ewidencyjnego podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Normatywna konstrukcja art. 96 ust. 1a u.g.n. wskazuje na niedopuszczalność wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości bez dołączenia do wniosku pozwolenia konserwatorskiego (art. 97 ust. 1a pkt 3a). Wojewódzki konserwator zabytków ma ustawowe uprawnienie do oceny dopuszczalności dokonania ewidencyjnego podziału nieruchomości. Omawiany art. 96 ust. 1a u.g.n. koreluje z dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Stosownie do art. 36 ust. 5 u.o.z. pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Wyjaśnić należy, że pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. nr 98 poz. 1150) w orzecznictwie sądów dotyczącym art. 27 tej ustawy ukształtowało się stanowisko, że postępowanie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań (zob. wyroki NSA z: 13 marca 1997 r., sygn. akt I SA 106/96, LEX nr 143992 i 8 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 588/05, LEX nr 198317, postanowienie Sądu Najwyższego z 22 lutego 1996 r., sygn. akt III ARN 68/95, OSNP 1996 r. nr 17, poz. 247). Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wskazanego postanowienia: "W zezwoleniu, o którym mowa w art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury wojewódzki konserwator zabytków rozstrzyga co do istoty sprawę dopuszczalności podejmowania przez inwestora, określonych w tym przepisie, czynności odnoszących się do zabytku, jest organem administracji państwowej, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty w formie decyzji. Ponadto wydane w trybie art. 106 k.p.a. rozstrzygnięcie co do istoty w sprawie z zakresu ochrony zabytków, zamiast na podstawie art. 27 wyżej wskazanego przepisu, wiązałoby organ wydający pozwolenie na budowę oraz przesądzałoby o prawach i obowiązkach stron w sprawie o udzielenie pozwolenia budowlanego i nie mogłoby być zaskarżone do sądu administracyjnego" (według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydanego postanowienia - art. 196 § 3 K.p.a.). Poczynione przez Sąd Najwyższy rozważania nie tracą aktualności pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie o udzielenie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z. nadal jest postępowaniem autonomicznym, skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, do którego nie ma zastosowania tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 106 K.p.a. W przypadku nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków organ prowadzący postępowanie podziałowe po jego wszczęciu zarówno na wniosek, jak i z urzędu, nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu podziału bez uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na podział, określonego w art. 96 ust. 1a u.g.n. i art. 36 u.o.z. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji w postępowaniu podziałowym wszczętym z urzędu wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje do wojewódzkiego konserwatora zabytków o udzielenie pozwolenia na podział, a w postępowaniu podziałowym wszczętym na wniosek organ podziałowy zobowiązuje wnioskodawcę do przedstawienia takiego pozwolenia. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowi wyraz współdecydowania o dopuszczalności dokonywania podziału w świetle uwarunkowań prawnych stosowanych w celu zachowania dotychczasowego kształtu ewidencyjnego nieruchomości, uniemożliwiającego dokonywanie w przyszłości jej podziału prawnego (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 807/19, LEX nr 3111163). Mając na względzie powyższe spostrzeżenia nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżący - co do zasady - nie mógł złożyć wniosku o wydanie pozwolenia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. jeszcze przed wszczęciem postępowania o podział nieruchomości w trybie art. 96 u.g.n. Jednak nie można odmówić racji temu Sądowi, że brak było podstaw do wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. z tego powodu, że nieruchomość mająca ulec podziałowi nie jest nieruchomością wpisaną do rejestru zabytków. Skarżący uprawniony był także do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. Do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzuty procesowe nie zasługują na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżącego wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. (oba te przepisy tzw. wynikowe wzajemnie się wykluczają) oraz art. 104 § 1 i art. 138 w związku z art. 107 K.p.a. (w dwóch ostatnich przepisach nie przytoczono jednostek redakcyjnych) i podnosi, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę, mimo ciążącego na organie pierwszej instancji obowiązku wydania decyzji w następstwie złożonego wniosku. Decyzją administracyjną (w znaczeniu materialnym) jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej jednostki w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W znaczeniu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzjami są te akty, które zostały wydane w postępowaniu w sprawie administracyjnej i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (zob. np. wyroki NSA z: 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1982 r. z. 9, p. 169, 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2436/12, LEX nr 2463994 i 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 2585/21, LEX nr 3349489). Należy zgodzić się ze skarżącym, że decyzją administracyjną może być także pismo tak nienazwane, pod warunkiem jednak, że zawiera pewne konieczne dla istnienia tego aktu elementy charakteryzujące decyzję stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. Do tych niezbędnych elementów decyzji zalicza się: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie i podpis. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 K.p.a. oznacza wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do "sprawy administracyjnej", a nie jakiegokolwiek innego wniosku nieskutkującego uruchomieniem postępowania administracyjnego. Zasadniczym warunkiem potraktowania pisma jako decyzji jest przede wszystkim załatwienie nim sprawy administracyjnej. Jej istotę określa natomiast art. 1 pkt 1 K.p.a. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. załatwia jakąś sprawę administracyjną, rozstrzygając ją co do istoty. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z 29 listopada 2022 r. (zmodyfikowanym pismem z 8 grudnia 2022 r.) skierowanym do organu pierwszej instancji złożył wniosek o uzgodnienie planowanego podziału nieruchomości na dwie działki powołując się na § 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 13 stycznia 2023 r. poinformował skarżącego, że ustaleń zawartych w § 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego nie można rozumieć jako wymogu i obowiązku uzyskania uzgodnienia, a podstawę prawną do realizacji inwestycji stanowią przepisy planu miejscowego. Dodatkowo zauważył w piśmie, że nie jest zasadne dopuszczenie odstępstwa od zapisu dotyczącego zakazu podziału działki. Udzielenie odpowiedzi przez organ pierwszej instancji na wniosek skarżącego nie mogło nastąpić i nie nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązku wydania decyzji w tej sprawie (uzgodnienia podziału nieruchomości) nie przewidują bowiem przepisy u.o.z., ani żadne inne przepisy prawa. Na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, co sprawia, że mają do niej zastosowanie przepisy ogólne postępowania administracyjnego zawarte w K.p.a. Niewątpliwie wydanie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z., następuje w drodze decyzji. Jak rozważono w odniesieniu do przedmiotowej działki, decyzja taka nie mogła zostać wydana, bowiem nieruchomość, co w sprawie nie jest okolicznością sporną, nie jest wpisana do rejestru zabytków; do rejestru wpisane są tylko niektóre budynki znajdujące się na tej działce. Podział takiej nieruchomość nie wymaga więc uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miał zatem podstaw do działania w oparciu o ostatnio powołany przepis. Prawidłową reakcją organu pierwszej instancji było poinformowanie skarżącego o przyczynie nieuwzględnienia wniosku w drodze pisma informacyjnego. Mając na uwadze charakter zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 136 K.p.a. (również bez wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu). Pełnomocnikowi skarżącego zapewne chodziło o jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przede wszystkim wskazać należy, że na wstępnym etapie postępowania odwoławczego rola organu odwoławczego polega na ocenie dopuszczalności środka odwoławczego wniesionego od zaskarżonego pisma. Z art. 134 K.p.a., będącym podstawą prawną zaskarżonego postanowienia (ten kluczowy przepis pozostaje poza podstawami kasacyjnymi), wynika obowiązek organu odwoławczego do ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy strona zachowała termin do jego wniesienia. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Samo pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, LEX nr 2623536). Do przyczyn o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak możliwości wniesienia środka odwoławczego ze względu na nieistnienie ku temu podstawy prawnej, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, czy wreszcie brak przedmiotu zaskarżenia, tj. aktu administracyjnego, decyzji w znaczeniu prawnym. Zatem jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a strona pomimo to wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy zobowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Przepis art. 134 K.p.a., będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia organowi odwoławczemu żadnej sfery uznania. W ocenie NSA w składzie orzekającym w sprawie nie było zasadne na etapie postępowania wstępnego przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, stosownie do art. 136 § 1 K.p.a. Bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego: praworządności (art. 6), prawdy obiektywnej (art. 7), zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1), informowania (art. 9), czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1) i przekonywania (art. 11) oraz pisemności postępowania (art. 14 K.p.a.). Pełnomocnik skarżącego w podstawie kasacyjnej ograniczył się jedynie do powołania się na te zasady, nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie tych przepisów, zasadniczo zaś nie wykazał, że naruszenie mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. W tym więc zakresie podstawa kasacyjna nie została należycie uzasadniona. Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzające do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego powinien być zastosowany § 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Pełnomocnik podniósł, że skarżącemu przysługiwało prawo żądania wydania przez organ pierwszej instancji uzgodnienia dopuszczającego odstępstwo od zakazu podziału działek zawartego w § 36 ust. 2 pkt 2 planu. Działka objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na podział (uzgodnienie podziału) zlokalizowana jest na terenie objętym symbolem 3 U/P/KK, na którym obowiązuje zakaz wtórnego podziału na działki (§ 36 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego), jednak stosownie do § 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego dopuszcza się odstępstwo od zakazu podziału, po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ocena, czy w tym konkretnym przypadku są podstawy do udzielenia odstępstwa od zapisów planu miejscowego pozostawiona jest uznaniu wojewódzkiego konserwatora zabytków jako organu administracji posiadającego wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie w dziedzinie ochrony zabytków. Brak prawnej możliwości dokonania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgodnienia oznacza, że zarzut naruszenia § 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego przez jego niezastosowanie jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7 pkt 4 u.o.z. (według tego przepisu jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) w związku z art. 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku dalsze zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji materialnoprawnych przepisów: art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. poprzez jego zastosowanie oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie. Rację ma pełnomocnik skarżącego, że w skardze skarżący stwierdził, iż nie wnosił o dokonanie podziału zabytku nieruchomego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z., skoro działka nie jest wpisana do rejestru zabytków (zagadnienie to zostało już rozważone), a jego wniosek w istocie obejmował wydanie pozwolenia konserwatorskiego na zasadzie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., gdyż zamiar podziału działki dotyczy innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Odnosząc się powyższego wskazać należy, że skarżący po raz kolejny, tym razem na etapie postępowania sądowego modyfikuje złożony do organu wniosek. Pierwotnie pismem z 29 listopada 2022 r. wniósł o wydanie pozwolenia na podział działki powołując się na § 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Następnie, pismem z 8 grudnia 2022 r. zmodyfikował żądanie wnosząc o uzgodnienie w tym trybie planowanego podziału działki. W skardze zaś stwierdził, że jego wniosek kwalifikował się do rozpatrzenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. i potwierdził to w skardze kasacyjnej. Rozpoznanie wniosku na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. nie stanowiło przedmiotu żądania, w konsekwencji analizy przez organy administracyjne i kontroli Sądu pierwszej instancji. Przedmiotem oceny, zgodnie z wnioskiem skarżącego, było uzgodnienie planowanego podziału działki na podstawie § 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. W odpowiedzi na wniosek organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o zajętym stanowisku. Postępowanie dotyczące wydania decyzji - pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., po złożeniu wniosku, oczywiście nie przesądzając zasadności żądania, może być przeprowadzone w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok oddalający skargę, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona którą ją wniosła zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w czternastodniowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. .