II OSK 2801/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 675/24 w sprawie ze skargi M. L. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 5 września 2011 r. w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku – budynku położonego przy ul. [...] w Z. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Z. na rzecz M. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 675/24, po rozpoznaniu skargi M.L., stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Z. z 5 września 2011 r. polegającej na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. (dalej: GEZ) karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w Z. (działka nr [...]). W motywach orzeczenia Sąd I instancji, przychylając się do stanowiska skarżącego wskazał, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji uzasadniającej przyjęcie, iż obiekt ten ma cechy zabytku. Podkreślono, że czynność włączenia obiektu do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, iż obiekt charakteryzuje się cechami uzasadniającymi objęcie go ochroną ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co musi zostać udokumentowane i wynikać z akt sprawy. Sąd uznał, że brak takiego materiału dowodowego na dzień dokonania czynności w 2011 r. oraz fakt, że szeroki opis wartości zabytkowych został sporządzony dopiero w 2024 r., świadczą o arbitralności działania organu i naruszeniu prawa. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta Z. (dalej: skarżący), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej uozoz) oraz § 18 i § 18b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że budynek przy ul. [...] w Z. nie spełniał warunków ustawowych pozwalających na uznanie go za zabytek oraz, że ww. przepisy wymagały przed ujęciem obiektu w gminnej ewidencji zabytków udokumentowania wartości zabytkowej obiektu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) i art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017r.), polegające na błędnym uznaniu, że nie było podstaw do odrzucenia skargi mimo niedochowania przez M.L. terminu na złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie albo oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, albowiem strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. 4.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jednakże swoje rozstrzygnięcie oparł na wadliwych przesłankach, całkowicie pomijając kluczową dla oceny legalności tej czynności kwestię proceduralną, przesądzoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. 4.4. Sąd I instancji, rozpoznając sprawę w 2024 r., miał obowiązek uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 (Dz. U. poz. 951). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał jednoznacznie przesądził, że procedura włączania obiektu do ewidencji, która pozbawia właściciela możliwości zajęcia stanowiska i zakwestionowania ustaleń organu, narusza fundamentalne standardy demokratycznego państwa prawnego. Należy podkreślić, że wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że z obrotu prawnego usunięte zostało niekonstytucyjne rozumienie przepisu. Sądy administracyjne, dokonując wykładni prawa, są zobowiązane do stosowania Konstytucji RP bezpośrednio i uwzględniania orzeczeń Trybunału (por. wyrok NSA z 27 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1573/22). Obowiązek ten został wielokrotnie potwierdzony w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że wyrok P 12/18 musi być brany pod uwagę przy ocenie legalności czynności włączania obiektów do ewidencji zabytków, dokonanych przed jego wydaniem (zob. np. wyroki NSA: z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1765/17; z 11 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1126/22 oraz z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 423/21). Sąd Wojewódzki w Krakowie całkowicie zignorował ten fundamentalny dla sprawy wyrok, co stanowi rażące uchybienie. Niemniej jednak, konsekwencją prawną wyroku TK jest konieczność uznania, że każda czynność włączenia obiektu do GEZ dokonana przed jego wydaniem w procedurze niezapewniającej właścicielowi udziału, była czynnością wadliwą. 4.5. W realiach niniejszej sprawy czynność Burmistrza Miasta Z. z 5 września 2011 r. została podjęta w procedurze, która nie zapewniała właścicielowi nieruchomości żadnych gwarancji procesowych. Właściciel nie został zawiadomiony o zamiarze włączenia jego nieruchomości do ewidencji, nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska, zgłoszenia dowodów ani zakwestionowania ustaleń organu. Procedura ta, w świetle wyroku P 12/18, musi być uznana za niekonstytucyjną. Zatem czynność włączenia obiektu do GEZ, jako dokonana z rażącym naruszeniem standardów proceduralnych wynikających z Konstytucji RP, nie mogła się ostać. Sąd I instancji, stwierdzając jej bezskuteczność, wydał orzeczenie odpowiadające prawu, aczkolwiek z całkowicie błędnym uzasadnieniem. 4.6. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22; dostępne w CBOSA). 4.7. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, iż w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjęto, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało w terminie określonym w art. 52 § 3 Ppsa. Skoro strona dowiedziała się o wpisie obiektu do GEZ w dniu 19 grudnia 2023 r., a pismem z 29 grudnia 2023 r., które zostało nadane listem poleconym do organu w dniu 2 stycznia 2024 r., wezwała Burmistrza Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa (kopia dowodu nadania listem poleconym została załączona do skargi), to brak było podstaw do uznania, iż uchybiono 14-dniowemu terminowi określonemu w ww. przepisie. Okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się wezwanie z pieczęcią wpływu do Urzędu Miasta Z. w dniu 4 marca 2024 r., świadczy tylko o tym, iż organ otrzymał to pismo tego dnia. Wobec braku adnotacji, że wskazane pismo zostało przez stronę wniesione do organu osobiście oraz braku w aktach sprawy koperty, w której nadano pismo, przy niekwestionowanej kopii nadania przesyłki z pismem załączonej do skargi, nie sposób przyjąć, aby doszło do naruszenia prawa, które mogłoby skutkować odrzuceniem skargi. 4.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Zaskarżony wyrok, mimo wadliwego uzasadnienia, w ostatecznym rezultacie odpowiada prawu, co w świetle art. 184 Ppsa musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.