II OSK 3133/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 593/24 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 21 grudnia 2023 r. nr WPZ.5290.2.2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2024 r., VII SA/Wa 593/24, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie (dalej Wspólnota) na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej KW PSP) z dnia 21 grudnia 2023 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją KW PSP na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U.2022.1969 ze zm.; dalej u.p.s.p.), po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy (dalej KM PSP) z 25 października 2023 r. nakładającą obowiązek z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd uznał, że nie ma wątpliwości ani sporu co do tego, że teren przy budynku skarżącej nie spełnia przepisów w zakresie zapewnienia drogi pożarowej (protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych z 7 lipca 2023 r.). Od strony północnej, wschodniej i zachodniej otoczony jest bowiem sąsiednimi budynkami, a od południowej, pomiędzy budynkiem skarżącej a ul. [...] przebiega droga wewnętrzna (prywatna), do której wjazd zamknięto słupkami, do których nie posiada klucza. Strona nie doprowadziła do ustanowienia służebności przejazdu. Odległość ściany zewnętrznej budynku od bliższej krawędzi ul. [...] ma 35 m, a dopuszczalna wynosi 5-15 m. Nie zapewniono zatem dostępu do co najmniej 30% obwodu zewnętrznego budynku, przy jego rozpiętości niżej niż 60 m. Skarżąca wskazała na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. który nieważność decyzji wiąże z trwałą jej niewykonalnością w dniu wydania. W ocenie Sądu nie stanowią o faktycznej niewykonalności decyzji trudności w wykonaniu obowiązku, a o prawnej trudności w przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto Sąd stwierdził, o czym skarżąca była informowana, że realizacja obowiązku może polegać również na zastosowaniu rozwiązania zamiennego, w przypadku braku możliwości realizacji drogi pożarowej w pełnym zakresie, uzgodnionego z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Z ww. przepisów wynika jednoznacznie, że organ straży pożarnej, po stwierdzeniu uchybień tego rodzaju, może jedynie nałożyć obowiązek przewidziany w przepisach, a więc nakazać zapewnienie drogi pożarowej do budynku, o parametrach przewidzianych przepisami rozporządzenia. Natomiast § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia przesądza o tym, że organ nie jest władny w decyzji, z urzędu nakazać stronie zastosowanie rozwiązania zamiennego, czy też wystąpienie z takim wnioskiem. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na braku wyjaśnienia przez organ, czy decyzja dotycząca utworzenia utwardzonej drogi pożarowej do budynku mieszkalnego jest rzeczywiście wykonalna. W szczególności organ nie przeprowadził żadnej analizy wykonalności technicznej i prawnej w kontekście istniejącego zagospodarowania terenu i braku dostępu do gruntów niezbędnych do wykonania drogi. Brak takiej analizy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nałożony obowiązek może być niewykonalny z przyczyn obiektywnych; 2) przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 2 oraz § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.124.1030), poprzez brak jednoznacznego ustalenia, które przepisy prawa materialnego powinny być zastosowane w tej sprawie. Organ administracyjny nie wyjaśnił, czy mają zastosowanie przepisy obowiązujące w czasie budowy obiektu, czy aktualne przepisy rozporządzenia, co ma kluczowe znaczenie dla określenia obowiązków skarżącej. Brak tej analizy skutkował wydaniem decyzji obarczonej wadą prawną, ponieważ mogła zostać oparta na przepisach, które nie miały zastosowania w ustalonym stanie faktycznym; 3) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia polegające na przyjęciu, że skarżąca może ustanowić służebność na nieruchomości sąsiedniej, aby zrealizować obowiązek utworzenia drogi pożarowej. Takie rozwiązanie jest prawnie niemożliwe do wykonania, ponieważ odległość między krawędzią drogi pożarowej a budynkiem wynosi 35 m, podczas gdy przepisy wymagają zachowania odległości od 5 do 15 m. W ten sposób nałożony obowiązek nie może być spełniony ze względu na prawne unormowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., mającego polegać na braku wyjaśnienia przez organ, czy decyzja dotycząca utworzenia utwardzonej drogi pożarowej do budynku mieszkalnego jest rzeczywiście wykonalna, stwierdzić należy, że nałożony przez organ obowiązek wynikał z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych i ustalenia, że przedmiotowa droga pożarowa nie istnieje. Nakładając go organ nie był zobligowany do rozstrzygania kwestii technicznych i własnościowych, a jedynie do zapewnienia należytej ochrony przeciwpożarowej. To od strony zobowiązanej zależy, w jaki konkretnie sposób obowiązek ten wykona i czy ewentualnie zastosuje rozwiązanie zamienne. Inicjatywa stosowania rozwiązania zamiennego należy do strony, na którą nałożono obowiązek, a nie do organu, który miałby za stronę rozważać, jakie ewentualnie są inne możliwości spełnienia obowiązku. Sąd I instancji prawidłowo w tej sytuacji ocenił, że organ nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia § 12 ust. 2 oraz § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Wspólnoty, z treści zaskarżonej decyzji wynika w istocie jednoznacznie, że zastosowanie mają aktualne przepisy rozporządzenia. Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., II OSK 2420/20, aby możliwym było zastosowanie wyłączenia z § 17 ww. rozporządzenia, skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa musiałaby wykazać, że w dniu wejście w życie niniejszego rozporządzenia istniała droga pożarowa, która została wykonana zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jej budowy. Skoro zatem okoliczności prawne i faktyczne istniejące w niniejszej sprawie (podobnie jak w sprawie II OSK 2420/20) nie pozwalają na stwierdzenie, że takowa droga pożarowa istniała, to nie było podstaw do zastosowania wyłączenia z § 17 przywołanego wyżej rozporządzenia, a więc zastosowanie mają aktualne przepisy rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, zauważyć wypada, że KW PSP w zaskarżonej decyzji nie twierdził, że strona ma ustanowić służebność na nieruchomości sąsiedniej, aby zrealizować obowiązek utworzenia drogi pożarowej, a jedynie wskazywał na taką ewentualną możliwość, ustosunkowując się do twierdzeń strony o niewykonalności decyzji. Nałożony obowiązek wynika wprost z treści obowiązującego prawa, a sposób jego realizacji zależy od strony, która obowiązek ten ma wykonać. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia powyższych przepisów. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.