II OSK 3296/14

Dnia 10 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 394/14 w sprawie ze skargi Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Burmistrz Supraśla decyzją z dnia [...] października 2010 r. (zmienioną decyzją z dnia [...] października 2011 r.) po rozpatrzeniu wniosku E. i A. L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej wraz z podziałem działek i wydzieleniem dróg dojazdowych, wjazdów oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr [...], położonej w S. i działce nr [...] położonej w K. gm. Supraśl. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] października 2010 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 2011 r. oraz zakończonego decyzją Burmistrza Supraśla z dnia [...] grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz Supraśla wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2010 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz Supraśla na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zdaniem organu wnioskodawca w żaden sposób nie wskazał przepisu prawa, z którego wynikają określone dla niego prawa i obowiązki, a więc nie wykazał swojego interesu prawnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Białymstoku, podkreślając, że teren, dla którego ustalono warunki zabudowy jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamkniętego, na którym znajduje się poligon wojskowy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku umorzyło postępowanie odwoławcze od powyższej decyzji. Zdaniem Kolegium odwołujący się nie jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż działki sąsiadujące nr ewid. [...] i [...], stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych, a Wojewódzki Sztab Wojskowy w Białymstoku jest ich użytkownikiem. Szef Sztabu Wojskowego nie posiada zatem statusu strony w postępowaniu, dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty przedstawione w odwołaniu wskazują jedynie na jego interes faktyczny. Zdaniem Kolegium, kwestia braku legitymacji wnioskodawcy powinna być oceniona już na etapie wstępnym i zakończyć się odmową wznowienia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Skoro jednak organ wznowił postępowanie w sprawie, to zasadną była odmowa uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Konsekwencją zaś stwierdzenia przez organ odwoławczy braku przymiotu strony było umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie art. 28 K.p.a. i wskazując, że posiada interes prawny jako faktyczny użytkownik nieruchomości Skarbu Państwa. Podczas rozprawy skarżący oświadczył, że działki sąsiadujące z terenem inwestycji nr [...] i [...] znajdują się w zarządzie Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Białymstoku, na dowód czego przedstawił umowę o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie z dnia 16 grudnia 2004 r. oraz aneks do niej z dnia 24 czerwca 2010 r. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Analizując charakter wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesienie odwołania przez biorącego udział w postępowaniu przed organem I instancji (któremu organ doręczył decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z pouczeniem o odwołaniu) nie uzasadniało umorzenia postępowania odwoławczego. Prawo wniesienia odwołania przysługuje bowiem nie tylko stronie w rozumieniu materialnoprawnym, ale także podmiotowi, do którego była adresowana decyzja I instancji nawet gdyby nie był on stroną w znaczeniu materialnoprawnym, gdyż podmiot ten staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym). Organ II instancji zobligowany był zatem do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zależności od poczynionych ustaleń, na podstawie w art. 151 w związku z art. 138 K.p.a. Uznanie natomiast, że Szef Sztabu Wojskowego nie miał przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym nie dawało podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w postępowaniu wznowieniowym. Jak wskazał Sąd, uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. umożliwi organowi ponowne rozpatrzenie odwołania i rozważenie, czy stronie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r., tj. czy zachodzi przesłanka do wznowienia tegoż postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Oceny tej organ II instancji dokona z uwzględnieniem treści umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie z dnia 16 grudnia 2004 r. oraz aneksu do niej. Sąd zwrócił również uwagę na to, że w aktach znajduje się postanowienie Burmistrza Supraśla z dnia [...] października 2013 r. o sprostowaniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. Pozostałe rozstrzygnięcia Sąd podjął na podstawie art. 152 i art. 200 w związki z art. 205 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. L. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przedłożonych przez Wojewódzki Sztab Wojskowy w toku rozprawy z dnia 24 czerwca 2014 r., co było niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w toku postępowania administracyjnego, a zarazem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Wojewódzki Sztab Wojskowy nie miał interesu prawnego w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Supraśla z dnia [...] grudnia 2011 r., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z przedłożonych w toku rozprawy dokumentów, spowodowało nie wydanie wyroku oddalającego skargę. Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o "zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Po pierwsze, stwierdzić trzeba, że użycie w tym przepisie sformułowania "sąd może" świadczy o tym, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu. Po drugie natomiast zauważyć należy, że podstawę uchylenia decyzji Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2013 r. stanowił błędny pogląd organu utożsamiający brak interesu prawnego z interesem prawnym do złożenia środka zaskarżenia. Tym samym, wskazywanie na konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w celu wyjaśnienia, czy wnioskodawca ma interes prawny w postępowaniu pozostaje bez związku ze stwierdzoną wadliwością, zaś argumentacja skarżącego kasacyjnie stanowi faktycznie próbę przerzucenia obowiązków organu administracyjnego na sąd administracyjny. W niniejszej sprawie ma to o tyle silniejszy wydźwięk, że wnioskujący o wznowienie postępowania podmiot jako podstawę swojego żądania wskazał właśnie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która odnosi się wprost do konieczności oceny interesu prawnego wnioskodawcy, a którego badaniem w toku wznowionego postępowania winien zająć się organ administracyjny, a nie sąd. To organ prowadzący postępowanie winien ocenić zaistnienie w sprawie tej przesłanki i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć stosowne rozstrzygnięcie procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo też wskazał na konieczność oceny załączonej do akt sprawy umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie z dnia 16 grudnia 2004 r. oraz aneksu do niej, skoro dokument ten nie był dotychczas analizowany przez organ odwoławczy, a istnieje potrzeba powtórzenia postępowania odwoławczego. Rozpoznając odwołanie, organ zobowiązany jest do ponownej oceny całości akt sprawy, uwzględniając wytyczne Sądu pierwszej instancji oraz analizując argumentację podniesioną przez stronę odwołującą się, w tym tę nawiązującą do charakteru działek sąsiednich jako terenu zamkniętego i podstaw jego utworzenia z konsekwencjami określonymi w art. 4 ust. 2a w związku z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Z przyczyn powyżej wskazanych, za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 106 § 3 P.p.s.a. Analizując ten zarzut, dostrzec trzeba pewien mankament niniejszego postępowania, pominięty przez Sąd pierwszej instancji, a wyartykułowany w tymże zarzucie. Mianowicie, lektura akt sprawy nie pozwala na wyraźne określenie co było przedmiotem niniejszej sprawy. We wniosku o wznowienie postępowania, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Supraśla z dnia [...] października 2010 r. zmienioną decyzją z dnia [...] października 2011 r. oraz zakończonego decyzją Burmistrza Supraśla z dnia [...] grudnia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. wznowiono postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2010 r. zmienioną decyzją z dnia [...] października 2011 r., natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (I instancja) sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. odmówiono uchylenia decyzji własnej ostatecznej z dnia [...].10.2010 r. Na wskazaną we wniosku wznowieniowym decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., powołano się również w analizowanym zarzucie. Tak więc obowiązkiem organu odwoławczego będzie dokładne wyjaśnienie i określenie przedmiotu wznowionego postępowania, a następnie dokonanie oceny "interesu prawnego" wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.