II OSK 345/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt ll SA/Kr 813/23 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2023 r. nr 346/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 813/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 346/2023 z dnia 16 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") postanowieniem nr 67/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-l-5160.201.22.42, wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "u.p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") wstrzymał inwestorowi D. sp. z o.o. (dalej: "inwestor") prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na dz. nr [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonym na załączniku graficznym nr 2 - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia 23 lutego 2023 r. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia inwestor podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa inwestora, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, inwestor nie wniósł zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Inwestor podniósł brak znajomości procedur związanych z postępowaniem administracyjnym a także brak znajomości akt sprawy. Wobec czego dopiero w dniu 20 lutego 2023 roku, tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika inwestor powziął informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 346/2023 z dnia 16 maja 2023 r., znak: WOB.7722.66.2023.AJAN, wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., odmówił D. sp. z o.o. w M. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu swojego postanowienia MWINB wskazał, że ww. postanowienie PINB zostało skutecznie doręczone D. sp. z o.o. w M. w dniu 26 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 2 lutego 2023 r., a zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożono osobiście w dniu 23 lutego 2023 r. W ocenie MWINB podniesione przez inwestora okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Względy organizacyjne przedsiębiorstwa, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego nie stanowiły przeszkody, której strona nie mogła przezwyciężyć. MWINB podał także w wątpliwość fakt złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny w uchybieniu terminu, wskazując że, w skarżonym postanowieniu Inwestor został pouczony o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. M. P. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na powyższe postanowienie. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia oraz art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia MWINB o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia przez D. spółka z o.o. W niniejszej sprawie PINB - organ I Instancji - wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych skierowane do inwestora tych robót D. spółka z o.o. Postanowienie to zostało doręczone także M. P., jako stronie postępowania, współwłaścicielowi jednej z działek, na których posadowiony jest samowolnie wybudowany obiekt objęty postępowaniem tj. działki nr [...]. Spóźnione zażalenie na postanowienie PINB wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła zarówno spółka z o.o. D. jak i M. P. MWINB wydał zatem dwa rozstrzygnięcia dotyczące przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, osobno dla każdej ze stron postępowania: M. P. i spółki D. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr 348/2023 z dnia 16 maja 2023 r., znak: WOB.7722.66.2023.AJAN, w którym odmówił M. P. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 67/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Rozpatrywana w niniejszym postępowaniu skarga M. P. dotyczy postanowienia MWINB nr 346/2023 z dnia 16 maja 2023 r., znak: WOB.7722.66.2023.AJAN o odmowie spółce D. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. To, czy termin ten zostanie przywrócony, nie dotyczy interesu prawnego skarżącego. Na poparcie swojego stanowisko, WSA przywołał obszerne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. Interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ma ten podmiot, na którego sferę prawną wpłynie w sposób bezpośredni wynik tego postępowania, nie zaś podmiot, dla którego wynik ten z innych powodów ma znaczenie. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997/2, poz. 89, w którym uznano, że podmiot mający udział w spółce z o.o. nie jest uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 33 ustawy o NSA na odmowę wydania spółce koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych ze względu na brak własnego interesu prawnego.). Wobec powyższego Sąd wojewódzki stwierdził brak legitymacji skarżącego do złożenia niniejszej skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. z uwagi na brak interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowania przejawiające się w uznaniu, że Skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej, Skarżący kasacyjnie będzie zobowiązany do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez niego wydatków finansowych, przez co posiada on interes prawny w dążeniu do uchylenia decyzji wydanych przez Organy w ramach niniejszej sprawy. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia Skarżącemu kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez Skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu Skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) oraz 6) p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd I Instancji uznał, że Skarżący nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony Skarżącemu. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Organów I oraz II Instancji w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, a w każdym przypadku zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadniczo kwestia posiadania przez M. P. interesu prawnego do wniesienia skargi od postanowienia nr 346/2023 z dnia 16 maja 2023 r., którym Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił inwestorowi D. sp. z o.o. w M. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego o braku interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia ww. postanowienia MWINB nr 346/2023 z dnia 16 maja 2023 r. Stosownie do treści art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) oraz uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W ocenie NSA należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się Kodeks postępowania administracyjnego. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, postanowienie NSA z 27 września 2019 r. sygn. akt II GSK 972/19, wyrok NSA z 31 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie jego związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienie NSA z 26 marca 2013 r., I GSK 290/13, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12; postanowienia NSA z dnia: 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie , którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, 2017, s. 162). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Jak zostało wyżej wskazane, trafnie Sąd pierwszej instancji wskazuje na brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu postanowienia MWINB nr 346/2023. Skarżący wniósł zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 67/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia rozpatrywane są wobec skarżącego indywidualnie w związku z jego sytuacją prawną. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej i faktycznej inwestora. Szczególnie w sytuacji, gdy zarówno inwestor, jak i skarżący skorzystał ze środków zaskarżenia tego samego postanowienia PINB. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że skarżący – jako współwłaściciel - ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu II instancji wydanego wobec inwestora w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. Konkludując nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 p.p.s.a. Nie można przy tym podzielić argumentu strony skarżącej, że Sąd winien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzucić skargę. Ten ostatni przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w pkt 6 art. 58 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których istota sprowadzała się do wadliwej – zdaniem skarżącego kasacyjnie – odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skoro bowiem M. P. nie posiada interesu prawnego w złożeniu skargi, to Sąd nie mógł odnieść się do kwestii merytorycznych stanowiących uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.