II OSK 456/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt ll SA/Kr 820/23 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2023 r. nr 347/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 820/23 WSA w Krakowie oddalił skargę D. sp. z o.o. w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") dnia 20 stycznia 2023 r. wydał postanowienie nr 67/2023, znak: PINB-l-5160.201.22.42, którym wstrzymał inwestorowi – D. sp. z o.o.(dalej: "inwestor" lub "skarżący") prowadzenie robót budowlanych przy realizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] w M. gm. L., z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł D. sp. z o.o. z siedzibą w M. Wraz z zażaleniem skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia 16 maja 2023 r. nr 347/2023, znak: WOB.7722.66.2023.AJAN, działając na podstawie art. art. 134 w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn, zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie wniesione przez D. sp. z o.o. z siedzibą w M. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia wart. 141 §2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że postanowieniem z dnia 16 maja 2023 r., nr 346/2023, znak: WOB.7722.66.2023.AJAN, działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie zażalenia, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, o czym pouczono w treści zaskarżonego postanowienia. Jak podał organ, z akt przedmiotowej sprawy wynika, że przesyłka, zawierająca postanowienie z dnia 20 stycznia 2023 r. została doręczona D. sp. z o.o. z siedzibą w M. w dniu 26 stycznia 2023 r. (dzień tygodnia: czwartek, vide: zwrotne potwierdzenie odbioru, k.: 206 akt PINB znak: PINB-l-5160.201.22.42, akta MWINB, k: 2). Zatem zażalenie na ww. postanowienie strona mogła złożyć najpóźniej w dniu 2 lutego 2023 r. (dzień tygodnia: czwartek). Tymczasem zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożenia zażalenia zostały złożone na dzienniku podawczym organu w dniu 23 lutego 2023 r. (k: 9-10 akt WINB znak: WOB.7722.66.2023). Tym samym w ocenie organu odwoławczego uchybiono terminowi, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D. sp. z o.o. w M., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie Strona skarżąca podniosła nadto, że nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz, że pierwszą czynnością, o której została poinformowana było doręczenie jej postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Zdaniem skarżącej termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia winien biec od momentu zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującym prawem. Jako podstawę prawną kontrolowanego postanowienia Sąd wojewódzki wskazał art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie terminowi uniemożliwia organowi odwoławczemu rozpatrzenie sprawy. Wobec tego, przed merytorycznym rozpatrzeniem zażalenia obowiązkiem organu było ustalenie, czy zażalenie wniesione zostało w terminie. Termin do wniesienia zażalenia określa art. 141 § 2 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone - od dnia jego ogłoszenia stronie. Sąd wojewódzki podkreślił, że stosowne pouczenie znalazło się w postanowieniu PINB nr 67/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Bezspornie zaskarżone postanowienie zostało doręczone stronie skarżącej dnia 26 stycznia 2023 r. (k. 206 akt PINB, k. 2 akt MWINB). W ocenie Sądu doręczenie było prawidłowe i skuteczne w świetle art. 40 k.p.a. Wobec powyższego należało uznać, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg 27 stycznia 2023 r. (piątek), a upłynął 2 lutego 2023 r. (czwartek). Tymczasem przedmiotowe zażalenie zostało złożone na dzienniku podawczym organu w dniu 23 lutego 2023 r. Niewątpliwie zatem zażalenie wniesiono po upływie ustawowego terminu, a tym samym ustalenia organu II instancji okazały się prawidłowe. Strona skarżąca w swojej skardze do Sądu co do zasady nie podważyła skuteczności doręczenia postanowienia organu I instancji, jak i ustaleń organu odwoławczego co do terminu jego wniesienia. W ocenie WSA argumentacja strony skarżącej dotyczy głównie wykazania braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia zażalenia, które nie mogły odnieść zamierzonego skutku w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Kwestia dochowania (lub niedochowania) terminu jest bowiem kwestią obiektywną i nie zależy od uznania organu rozpatrującego zażalenie. Inwestor (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia Skarżącej terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez Organ postanowienia w niniejszej sprawie o numerze 346/2023 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez Skarżącą zażalenia na decyzję Organu I Instancji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez Skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu Skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa Skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Organów I oraz II Instancji w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, dlatego podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu inwestorowi robót D. sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowalnym zlokalizowanym na dz. Nr [...], [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczony na załączniku graficznym numerem 4. Jego podstawę prawną stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjąć należy, że w postępowaniu przed organem odwoławczym fazę rozpoznawczą postępowania odwoławczego poprzedza faza wstępna, w której organ ten zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. Termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a., wskazując, że odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Jeżeli odwołanie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym ciąży bezwzględny obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jak trafnie ustalił Sąd I instancji, postanowienie PINB zostało doręczone 26 stycznia 2023 r. (zwrotne poświadczenie odbioru w aktach administracyjnych), zażalenie zostało złożone dnia 23 lutego 2023 r., a zatem z uchybieniem 7-dniowego terminu. Fakt ten obligował zatem organ odwoławczy do wydania, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co też zgodnie z tym przepisem uczynił. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że zażalenie skarżących od postanowienia organu pierwszej instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu, co zostało stwierdzone przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że sformułowane przez skarżącego zarzuty odnoszą się do okoliczności, które stanowią przedmiot rozpoznania w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym nie mogą one odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia, ani tym bardziej uchylenia decyzji organu I i II instancji. Tym samym należało uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można także przyjąć, że Sąd pierwszej instancji winień odmiennie ocenić zaskarżone postanowienie z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a.. O ile bowiem niewątpliwie organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.