II OSK 494/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt ll SA/Kr 819/23 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2023 r. nr 346/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 819/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. sp. z o.o. w M. od postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 346/2023 z dnia 16 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") postanowieniem nr 67/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-l-5160,201.22.42, wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "u.p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") wstrzymał inwestorowi D. sp. z o.o. (dalej: "inwestor") prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na dz. nr [...], [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonym na załączniku graficznym nr 2 - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wniósł inwestor. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia inwestor podniósł, że postanowienie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, inwestor nie wniósł zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Inwestor dopiero w dniu 20 lutego 2023 roku, tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika powziął informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 346/2023 z dnia 16 maja 2023 r., znak: WOB.7722.66.2023.AJAN, wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., odmówił D. sp. z o.o. w M. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu swojego postanowienia MWINB wskazał, że ww. postanowienie PINB zostało skutecznie doręczone D. sp. z o.o. w M. w dniu 26 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 2 lutego 2023 r., a zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożono osobiście w dniu 23 lutego 2023 r. MWINB stwierdził, że wskazane we wniosku okoliczności nie stanowiły przeszkody, której strona nie mogła przezwyciężyć. MWINB podał także w wątpliwość fakt złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny w uchybieniu terminu, albowiem w skarżonym postanowieniu strona została pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Inwestor wniósł skargę od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia; art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołał treść art. 58 k.p.a. oraz bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu. We wniosku inwestor powołał się na skomplikowany charakter sprawy, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, brak znajomości akt sprawy, brak znajomości prawa administracyjnego. W ocenie Sądu wojewódzkiego żaden ze wskazanych przez skarżącą spółkę powód uchybienia terminu nie spełnia zdaniem Sądu przesłanki "braku winy" w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Nadto Sąd wojewódzki ustalił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez PINB w dniu 22 listopada 2022 r. o czym inwestor został powiadomiony. Na dzień 9 grudnia 2022 r. organ wyznaczył oględziny, w których brał udział przedstawiciel inwestora – J. G. Następnie Prezes Zarządu spółki A. K. udzielił w dniu 19 grudnia 2022 r. G. P. pełnomocnictwa do wglądu i wykonywania kopii akt spraw prowadzonych przez PINB względem spółki. Pełnomocnictwo zostało udzielone do 30 czerwca 2023 r. (k. 14 akt adm. org. I instancji). W dniu 23 grudnia 2022 r. pełnomocnik spółki zapoznał się z aktami sprawy i wykonał ich kopie (k. 15). Wszystko to oznacza, że inwestor od początku wszczętego postępowania interesował się jego przebiegiem, dokonywał rozsądnych i adekwatnych do stanu sprawy czynności. W ocenie Sądu wojewódzkiego, stopień skomplikowania sprawy nie miał wpływu na możliwość dochowania terminu do wniesienia zażalenia. Wymogi stawiane zażaleniu z pewnością nie przerastają możliwości podmiotu prowadzącego od wielu już lat działalność gospodarczą (jak wynika z KRS spółka została założona w 2007 r.). W konsekwencji żadna z powołanych przez inwestora przesłanek nie ma charakteru nagłej, niespodziewanej, zewnętrznej i niezależnej od skarżącej przeszkody, której żadną miarą nie mogła przezwyciężyć. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione, a skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art.151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor (dalej: "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji (powinno być: "postanowienie" - przyp. NSA), pomimo istnienia podstaw do przywrócenia Skarżącej terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (powinno być: "postanowienie" - przyp. NSA) słusznego interesu Skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa Skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organów I oraz II Instancji w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji; oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie MWINB w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB wstrzymujące inwestorowi prowadzenie robót budowlanych z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jego podstawę prawną stanowił art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Warunkiem uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest zatem uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo zachowania staranności, nie mogła dopełnić tej czynności z przyczyny od niej niezależnej - dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin procesowy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminowi należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od osoby przejawiającej dbałość o swoje własne, życiowo ważne sprawy. W związku z tym jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu, a przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. (por.m.in. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23, dostępny w CBOSA). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także - szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika - że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego). Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczano, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96; z 8 maja 2001 r., V SA 1150/00; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13). Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21). W tym miejscu wskazać należy, że okoliczności dotyczące postępowania administracyjnego ustalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zostały zakwestionowane przez skarżącego. W szczególności następujące fakty: inwestor został powiadomiony o wszczęciu w dniu 22 listopada 2022 r. postępowania administracyjnego oraz wyznaczeniu na dzień 9 grudnia 2022 r. oględzin, w których brał udział przedstawiciel inwestora – J. G.; Prezes Zarządu spółki A. K. udzielił w dniu 19 grudnia 2022 r. G. P. pełnomocnictwa do wglądu i wykonywania kopii akt spraw prowadzonych przez PINB względem spółki. Pełnomocnictwo zostało udzielone do 30 czerwca 2023 r. (k. 14 akt adm. org. I instancji); w dniu 23 grudnia 2022 r. pełnomocnik spółki zapoznał się z aktami sprawy i wykonał ich kopie (k. 15). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący od wszczęcia postępowania administracyjnego podejmował działania adekwatne do sytuacji, szukał pomocy i dysponował dokumentacją niezbędną do sporządzenia środków zaskarżenia. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że zażalenie zostało wniesione 23 lutego 2023 r., z uchybieniem terminu, który upłynął 2 lutego 2023 r. Skarżący nie kwestionuje powyższych ustaleń, a jedynie powołuje się na to, że o konieczności wniesienia zażalenia dowiedział się dopiero 20 lutego 2023 r., po zapoznaniu się przez pełnomocnika z aktami sprawy. Z taką argumentacją strony - co do daty dowiedzenia się o możliwości wniesienia zażalenia nie można się zgodzić, gdy weźmie się pod uwagę, czego skarżący kasacyjnie także nie kwestionuje, że dnia 26 stycznia 2023 r. otrzymał postanowienie organu pierwszej instancji wraz z pouczeniem o możliwości i sposobie zaskarżenia. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania braku winy skarżącego kasacyjnie w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Nadto podkreślić należy, że wniesienie zażalenia nie wymaga bezwarunkowo specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty. Strona nie podała też, ani tym bardziej nie uprawdopodobniła aby zaistniały inne niedające się usunąć przeszkody do terminowego wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym, stwierdzić należało, że zarzuty naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził bowiem naruszenia przez organ wskazanych przepisów, a stan faktyczny relewantny dla rozstrzygnięcia został ustalony w oparciu o prawidłową i adekwatną do zagadnienia ocenę dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Nie można także przyjąć, że Sąd pierwszej instancji winien odmiennie ocenić zaskarżone postanowienie z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a.. O ile bowiem niewątpliwie organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.