II OSK 8/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant straszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 632/23 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2023 r. nr 117/2023 znak: WOB.7721.415.2022.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lipca 2023 r., II SA/Kr 632/23, oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej Spółka) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 21 marca 2023 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej PINB) z dnia 5 lipca 2022 r., nakazującą Spółce jako inwestorowi, rozbiórkę wiaty o powierzchni zabudowy 34,85 m² i kubaturze 94,10 m³, zrealizowanej w pierwszym podwórzu nieruchomości położonej na działce przy ul. [...] w K., wykonanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej oraz z naruszeniem przepisów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom", zatwierdzonego uchwałą Nr XCIII/2443/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2018 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Sąd podniósł, że przedmiotowa działka podlega ustaleniom obowiązującego od dnia 20 lutego 2018 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. 2018.949), zgodnie z którym działka ta znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MW/U.12. Nie jest ona zatem położona w terenach mieszkaniowych, lecz w terenach mieszkaniowo-usługowych. WSA stwierdził, że jakkolwiek można byłoby rozważać, czy w przypadku gdyby wiata była związana z zabudową mieszkaniową, to czy jednak takie przeznaczenie nie stoi na przeszkodzie wybudowaniu wiaty, lecz rozważania te w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy są bezprzedmiotowe, albowiem wiata jest związana z istniejących lokalem usługowym i jest wykorzystywana dla potrzeb prowadzonej w tym lokalu działalności gospodarczej. Z tych względów, w ocenie Sądu, trafne jest stanowisko organów, że wybudowana wiata powinna zostać zakwalifikowana jako wiata z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U. 2020.1333; dalej p.b.), a nie jako wiata z art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. Zakwalifikowanie wybudowanej wiaty jako wiaty z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. skutkowało, że organy nadzoru prawidłowo prowadziły postępowanie w trybie art. 49b p.b. Nie było natomiast podstaw, wbrew twierdzeniom Spółki, do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 p.b. W kontekście powyższego Sąd wskazał, że zasadniczym powodem, ze względu na który doszło do wydania nakazu rozbiórki, nie była kwestia zakwalifikowania wybudowanej wiaty czy to z art. 29 ust. 1 pkt 2 lub też art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. Powodem tym była niezgodność zrealizowanego zamierzenia z planem miejscowym. Na niezgodność taką wskazał Prezydent Miasta Krakowa w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 kwietnia 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Jak zaznaczyły organy (Prezydent Miasta Krakowa oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie) i z czym WSA się zgodził, budowa wiaty pozostaje niezgodna z § 7 ust. 3, z § 17 oraz § 31 planu. Zgodnie z planem, w ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizacje obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników. W przeznaczeniu o symbolu MW/U nie dopuszczono lokalizacji wiat. Sąd wskazał na § 11 ust. 7 pkt 2 lit. b) planu, z którego wynika, że w odniesieniu do obiektów zabytkowych objętych ochroną całkowitą i ochroną częściową – z uwzględnieniem dopuszczeń zawartych w § 8 oraz w ustaleniach szczegółowych – obowiązują zakazy zadaszania dziecińców i podwórców. W ocenie organu budowa wiaty z jednospadowym dachem przykrytym płytami poliwęglanowymi stanowi naruszenie ww. zakazu. Ponadto budowa przedmiotowej wiaty stanowi ingerencję w sąsiadujący budynek, który jest wpisany do ewidencji zabytków, podczas gdy zgodnie z § 11 ust. 7 pkt. 1 lit. b tiret pierwsze, w odniesieniu do obiektów zabytkowych objętych ochroną całkowitą i ochroną częściową - z uwzględnieniem dopuszczeń zawartych w § 8 oraz w ustaleniach szczegółowych obowiązują: nakazy ochrony kompozycji i artykulacji elewacji, jej wystroju i detali architektonicznych oraz historycznej kolorystyki. Nadto budowa wiaty spowodowała naruszenie porządku wnętrza kwartału VII zabudowy, który w domyśle powinien stanowić wolną przestrzeń, godząc tym samym w nakazy wynikające z ustaleń zawartych w § 1.1 ust. 3 pkt 1 lit. d planu. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 p.b., polegające na przyjęciu, że mają one zastosowanie do obiektu niewymagającego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 p.b., podczas gdy przepis ten odnosi wyłącznie do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom" przyjętego na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 stycznia 2018 r., polegające na błędnym przyjęciu, że wiata zlokalizowana na nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym w rozumieniu ww. planu nie jest położona na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. (w brzmieniu przepisu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie), podczas gdy cytowany przepis stanowi w istocie o usytuowaniu wiaty na terenie, na którym dopuszczalne jest wzniesienie również budynku mieszkalnego bez względu na to jakie inne jeszcze obiekty mogą być na nim wznoszone oraz podczas gdy przepis ten nie zawiera żadnego powiązania funkcji określonej w nim wiaty z funkcją budynku mieszkalnego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że wszystkie istotne z punktu widzenia przedmiotu postępowania okoliczności zostały wyjaśnione, podczas gdy prawidłowość ustaleń faktycznych w postępowaniu mającym za przedmiot nakaz rozbiórki wpływa możliwość wykonania wydanej w sprawie decyzji. Sąd naruszył powyższe przepisy poprzez nieuwzględnienie błędnych ustaleń faktycznych organów I i II instancji dotyczących charakteru spornego obiektu; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w skardze nie sprecyzowano zarzutu dotyczącego tych przepisów oraz że zarzut nie może polegać na subiektywnym przekonaniu skarżącego o zasadności innego rozstrzygnięcia, podczas gdy zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz przepisy o uzasadnieniu decyzji administracyjnych mają właśnie gwarantować już na etapie rozstrzygnięcia I instancji, że adresat decyzji nie będzie miał wątpliwości co do podstaw rozstrzygnięcia, co jednak nie nastąpiło w niniejszej sprawie; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia cytowanego przepisu postępowania administracyjnego podczas gdy organ utrzymał w mocy wadliwą decyzję administracyjną, czym ten przepis naruszył; II. przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 88, str. 5), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiekt niespełniający jednej z cech wymienionych w art. 3 pkt 1 (posiadania instalacji) jest obiektem budowlanym, w szczególności również bez względu na spełnienie innej cechy jaką jest wykonanie z wyrobów budowlanych, podczas gdy przepis nie przewiduje żadnej kategoryzacji znaczenia poszczególnych cech definicji obiektu budowlanego i wszystkie cechy muszą zostać spełnione łącznie; 2) art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. polegające na błędnej wykładni tego przepisu w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, polegającej na przyjęciu, że użyte w nim pojęcie działki "przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe" oznacza działkę przeznaczoną wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy przepis ten takiego zastrzeżenia nie zawiera i brak jest podstaw do jego zawężającej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z obowiązującym na terenie, na którym obiekt ten jest usytuowany, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nieistotne jest zatem, czy wiata ta powinna być zakwalifikowana jako obiekt przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 2 czy pkt 2c p.b. (w brzmieniu obowiązującym w czasie "zgłoszenia o nielegalnej budowie", tj. w dniu 16 października 2018 r.), a także czy jest ona zlokalizowana na nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym czy przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Istotne jest natomiast, że stosownie do § 7 ust. 3, § 17 oraz § 31 planu miejscowego na tym terenie nie dopuszczono lokalizacji wiat. Skoro bowiem zgodnie z § 7 ust. 3 planu, w ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników, to w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt nie był i nie jest przewidziany na przedmiotowym terenie, nakaz jego rozbiórki jest uzasadniony. Podkreślić przy tym należy, że niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z planem miejscowym została już uprzednio prawomocnie przesądzona. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2024 r., II OSK 916/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił bowiem skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r., II SA/Kr 1130/21, oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. NSA uznał, że słusznie WSA podzielił stanowisko organów, iż przedmiotowa wiata znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.12, w którym nie jest dopuszczalna lokalizacja wiat. Podstawą tych ustaleń były przepisy § 7 ust. 3, § 17 oraz § 31 planu miejscowego. Według § 7 ust. 3: "W ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników". NSA zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że przepis ten wprowadza w obszarach objętych planem zasadę, w myśl której: "co nie jest dozwolone, jest zakazane". NSA wskazał też w ww. wyroku, że § 17 wymienia obiekty i urządzenia budowlane, które mieszczą się w przeznaczeniu poszczególnych terenów (z wyłączeniem terenów zieleni urządzonej ZPs.3, ZPs.5 i ZPs.6). W paragrafie tym nie zostały wymienione wiaty. Natomiast § 31 planu zawiera ustalenia dla terenu MW/U.2. W nim również brakuje jakiejkolwiek wzmianki o możliwości sytuowania wiat. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, gdyż nie podważyły powyższego ustalenia o niedopuszczalności budowy wiaty na przedmiotowym terenie. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.