II OSK 803/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1444/20 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2020 r. znak DON.7100.284.2019.PSK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 marca 2020 r., nr DON.7100.284.2019.PSK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Poddaną kontroli Sądu pierwszej instancji decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") z 21 listopada 2019 r., nr 1449/2019 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Głogowskiego z 2 sierpnia 2001 r., nr BP-7353-1-173/01 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie trzech garaży samochodowych przy ul. [...] w G., działka nr [...], obręb m. [...]. W skardze kasacyjnej D.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – w tym w szczególności art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej: "p.b." – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia Starosty Głogowskiego z 2 sierpnia 2001 r., 2. naruszenie przepisów postępowania, w tym zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego, skoro uchybienie to mogło mieć (i miało) istotny wpływ na wynik spraw. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z jej żądaniem. W skardze kasacyjnej zarzuciła, że nie sposób uznać aby sporne obiekty budowlane naruszały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Głogowa z dnia 24 marca 1998 r., nr XL VII/390/98 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "mpzp") przewidywał możliwość lokalizacji garaży, jednakże wskazywał, iż muszą być one lokalizowane wyłącznie w zespołach indywidualnie dostosowanych do charakteru sąsiedniej zabudowy gospodarczej i garaży wolnostojących jako budynków parterowych, o estetycznych formach, odpowiadających formom budynków mieszkalnych. Skarżąca zwróciła uwagę, że paragraf 44 powoływanego mpzp określał, iż sporny obszar wymaga opracowania koncepcji zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500 lub większej, obejmującej likwidację zabudowy gospodarczej na rzecz zespołów garażowych dla mieszkańców kwartału oraz podwórza rekreacyjnego (koncepcja taka nie została opracowana). W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że: garaże zlokalizowane są w zespole garaży; mają charakter zabudowy parterowej, wolnostojącej; organ administracji publicznej w żaden sposób i w żadnej formie nie zbadał, nie przeanalizował i nie wykazał jakichkolwiek faktów odnoszących się do omawianych obiektów budowlanych, a świadczących o braku cechy "indywidualnego dostosowania do charakteru sąsiedniej zabudowy gospodarczej" lub braku "estetycznych form, odpowiadających formom budynków mieszkalnych". Dalej zwróciła uwagę, że skoro sporny obszar wymagał opracowania koncepcji zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500 lub większej, obejmującej likwidację zabudowy gospodarczej na rzecz zespołów garażowych dla mieszkańców kwartału oraz podwórza rekreacyjnego – która to koncepcja nigdy nie została opracowana – to nie sposób twierdzić, iż doszło do naruszenia mpzp (nie można naruszyć czegoś, czego nie ma) i w żaden sposób ten brak, za który odpowiedzialność ponoszą organy administracji publicznej, nie może świadczyć na niekorzyść skarżącej. Ponadto nie sposób stwierdzić, czy po ewentualnym opracowaniu takiej koncepcji do jakichkolwiek naruszeń w istocie by doszło (a co najmniej nie powołano w tym względzie żadnych faktów, w szczególności popartych dowodami) i czy istniejąca zabudowa w sposób płynny w pożądaną koncepcję by się nie wpisywała. Jednocześnie skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w decyzji Starosty Głogowskiego, z którego wynika, że od wybudowania garaży nie minęło 5 lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Jednocześnie stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, to jest o stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na zaistnienie – zdaniem wnioskującej o stwierdzenie nieważności – przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. Z tych względów decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma więc nie to, czy doszło w niej do jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz jedynie to, czy kontrolowana decyzja została podjęta z naruszeniem prawa o charakterze rażącym. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (np. wyroki NSA z 14 lutego 2024 r., I OSK 2014/20, LEX nr 3690461; z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3290/19, LEX nr 3419912). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Co do zasady nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa (wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I GSK 1551/19, LEX nr 3595180). Jak wynika z akt sprawy skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie garaży wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, które powstały po rozbudowie istniejących komórek gospodarczych. W decyzji z 2 sierpnia 2001 r. Starosta Głogowski, na podstawie art. 59 ust. 5 p.b. odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 p.b. właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także po stwierdzeniu uporządkowania terenu budowy. Jednocześnie z art. 59 ust. 5 p.b. wynika, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie obiekty budowlane zrealizowane zostały z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika bowiem, że mpzp zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Głogowa z dnia 24 marca 1998 r., nr XL VII/390/98 przewiduje możliwość lokalizacji garaży, jednakże wskazywał, iż muszą być one lokalizowane wyłącznie w zespołach indywidualnie dostosowanych do charakteru sąsiedniej zabudowy gospodarczej i garaży wolnostojących jako budynków parterowych, o estetycznych formach, odpowiadających formom budynków mieszkalnych. Jednocześnie § 44 mpzp precyzuje, że teren, na którym znajdują się garaże wymaga opracowania koncepcji zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500 lub większej, obejmującej likwidację zabudowy gospodarczej na rzecz zespołów garażowych dla mieszkańców kwartału oraz podwórza rekreacyjnego. Bezsprzecznym jest, że koncepcja zagospodarowania przestrzennego, uwzględniająca zespoły garażowe dla terenu spornej rozbudowy nie została opracowana. Wobec powyższego przedmiotowe budynki wybudowane zostały z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma przy tym znaczenia podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca hipotetycznej zgodności garaży z ewentualną koncepcją, która zostanie opracowana w przyszłości. Decydującym jest bowiem, że garaże zostały wybudowane mimo braku opracowania koncepcji, a więc niezgodnie z wymogami mpzp. Nie ma również znaczenia, to czy garaże zlokalizowane zostały w zespole garaży, czy mają charakter zabudowy parterowej, wolnostojącej oraz to, czy mają cechy indywidualnego dostosowania do charakteru sąsiedniej zabudowy gospodarczej. Wobec naruszeń wymogów mpzp, powyższe okoliczności nie podlegały ocenie i nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z 2 sierpnia 2001 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.