II OSK 816/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.J. i H.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 507/24 w sprawie ze skargi L.J. i H.J. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 25 lipca 2024 r. nr IV/70/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 507/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w KIelcach oddalił skargę L.J. i H.J. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 25 lipca 2024 r. nr IV/70/2024, dalej także: "zaskarżona Uchwała", w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący L.J. i H.J. Wyrokowi – zaskarżonemu w całości - zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało Istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 133 § 1 i § 3 P.p.s.a., poprzez przeprowadzanie postępowania dowodowego po zamknięciu rozprawy i nie otwarcie rozprawy na nowo, pomimo tego, że istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu, co skutkowało: - pozbawieniem możności obrony praw przez Skarżących i w efekcie tego nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 5) P.p.s.a), jak również - naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), statuującego prawo do jawnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1) art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 195 ze zm.), dalej także: "Specustawa mieszkaniowa", w związku z art. 6 ust. 1 Specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona Uchwała nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. z późniejszymi zmianami, dalej także: "Studium", oraz zabudową sąsiednią, podczas gdy Studium dopuszcza na terenie nieruchomości Dewelopera "Tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności", zaś sąsiednia zabudowa to zasadniczo osiedle domów jednorodzinnych, podczas gdy Uchwała zezwala na lokalizację inwestycji mieszkaniowej o bardzo intensywnym parametrze zabudowy wielorodzinnej, 2) art. 93-95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), dalej także: "u.g.n.", poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Uchwała pozwala na przeprowadzenie procedury podziału i scalenia działek ewidencyjnych niezgodnie z treścią obowiązującego Planu miejscowego, podczas gdy żaden przepis u.g.n. ani innej ustawy nie wyłącza zastosowania Planu miejscowego w zakresie podziałów i scaleń działek, nawet w przypadku pojęcia uchwały w trybie Specustawy mieszkaniowej; 3) art. 7 ust. 4 Specustawy mieszkaniowej poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wykonanie Uchwały doprowadzi zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy Kielce oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy: a) objęta Uchwałą inwestycja nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych opisanych w uzasadnianiu projektu Uchwały, to jest zapotrzebowania na mieszkania dla osób środki o nisko sytuowanych oraz na mieszkania przeznaczone na wynajem dla osób o niskich dochodach, b) pomimo stałego przyrostu ilości oddawanych mieszkań, zmniejszająca się liczba mieszkańców gminy Kielce, co wskazuje na brak zasadności podejmowania nadzwyczajnych środków przewidzianych Specustawą, c) uzasadnianie projektu Uchwały zawiera wewnętrznie sprzeczne i niezgodne z zasadami logiki wyjaśnienie spełnienia przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, 4) art. 7 ust. 4 Specustawy mieszkaniowej w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały, poprzez nie wzięcie pod uwagę faktu, że: a) ewentualne potrzeby mieszkaniowe gminy Kielce na terenie nieruchomości Dewelopera mogłyby zostać w pełni zaspokojone na podstawie obowiązujące Planu miejscowego, w związku z czym podjęcie zaskarżonej uchwały było zbędne i nie prowadziło do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, a jedynie do zaspokojenia partykularnych interesów Dewelopera zainteresowanego podjęciem Uchwały, b) podstawowym celem Dewelopera wnioskującego o podjęcie uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych było zwiększenie parametru intensywności zabudowy względem obowiązującego Planu miejscowego zamiana zabudowy jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną pozwalającą na osiągnięcie wyższych przychodów, 5) art. 17 ust. 1 pkt 1) i art. 17 ust. 2 pkt 1) w związku z art. 17 ust. 5 i art. 20 Specustawy mieszkaniowej poprzez błędne przyjęcie, że budowa drogi oraz dojścia do przystanku komunikacyjnego nie stanowi Inwestycji towarzyszącej i przyjęcie, że podpisanie umowy o realizację inwestycji drogowej i ciągu pieszego bez związku z realizacją inwestycji mieszkaniowej i bez objęcia tej drogi uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, jest wystarczające dla przyjęcia, że teren objęty inwestycją mieszkaniową ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1) oraz do przystanku komunikacyjnego w rozumieniu i art. 17 ust. 2 pkt 1) Specustawy mieszkaniowej; 6) art. 17 ust. 4 i art. 17 ust. 4a pkt 1) Specustawy mieszkaniowej poprzez błędne przyjęcie, że wyrażenie przez Radę Miasta zgody na realizację terenu wypoczynku i rekreacji na działce nr [...], do której Miasto Kielce nie posiadało tytułu własności zarówno w dacie podejmowania uchwały numer XC/1719/2024 Rady Miasta Kielce z dnia 8 lutego 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez Prezydenta Miasta Kielce porozumienia, określającego sposób realizacji inwestycji towarzyszącej dotyczącą realizacji [...] na działce [...], jak i w dacie podejmowania skarżonej Uchwały wypełnia wymagania określone w art. 17 ust. 4 i art. 17 ust. 4a pkt 1) Specustawy mieszkaniowej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o orzeczenie co do istoty i stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Ponadto domagali się zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało Istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 133 § 1 i § 3 P.p.s.a., poprzez przeprowadzanie postępowania dowodowego po zamknięciu rozprawy i nie otwarcie rozprawy na nowo, pomimo tego, że istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu, co skutkowało: - pozbawieniem możności obrony praw przez Skarżących i w efekcie tego nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 5) P.p.s.a), jak również - naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), statuującego prawo do jawnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swych praw. W trakcie rozprawy w dniu 18 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżących wyraził zgodę na przeprowadzenie dowodu dopuszczonego postanowieniem wydanym na rozprawie po jej zamknięciu. Znany mu był termin, w jakim organ miał obowiązek przedstawić dowody z dokumentów, tj. wypisy z rejestru gruntów. Pełnomocnik był obecny na posiedzeniu na którym pierwotnie miał być ogłoszony wyrok, tj. w dniu 31 grudnia 2024 r. oraz na posiedzeniu na którym ogłoszono wyrok, tj. w dniu 7 stycznia 2025 r. Nie wniósł o otwarcie rozprawy na nowo. Nie zgłosił także ewentualnych przeszkód w zapoznaniu się ze złożonymi przez organ dokumentami. Nie ma podstaw do przyjęcia, że ogłoszenie wyroku bez otwarcia rozprawy w myśl art. 133 § 3 P.p.s.a. stanowiło wadę, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Bezpodstawny jest zarzut pozbawienia skarżących prawa do sądu. Ich skarga została rozpoznana przez sąd administracyjny. Uczestniczyli w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Ich skarga została rozpoznana nie tylko w sensie formalnym, ale także zostały zbadane ich zarzuty merytoryczne. Zapewniono im możliwość wniesienia skargi kasacyjnej, która jest rozpoznawana w zakresie wynikającym z art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. Ponadto jakkolwiek zatem co do zasady dowody uzupełniające należy przeprowadzić na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w trakcie rozprawy, włączenie wypisów z rejestru gruntów do materiału dowodowego po zamknięciu rozprawy nie stanowiło naruszenia art. 133 § 1 i 3 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 195 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 Specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona Uchwała nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. z późniejszymi zmianami oraz zabudową sąsiednią, podczas gdy Studium dopuszcza na terenie Nieruchomości Dewelopera "Tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności", zaś sąsiednia zabudowa to zasadniczo osiedle domów jednorodzinnych, podczas gdy Uchwała zezwala na lokalizację inwestycji mieszkaniowej o bardzo Intensywnym parametrze zabudowy wielorodzinnej. Najpierw skonstatować trzeba, że opis naruszenia oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej w tej mierze stanowią polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie rozważono kwestię braku sprzeczności Uchwały ze Studium, w odniesieniu do określonego w Studium wymagania niskiej intensywności zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia co do prawidłowości wyliczenia wskaźnika intensywności planowanej zabudowy. Wskaźnik ten wynosi 1,24. Nie zakwestionowano również istnienia w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, na obszarze objętym zmianą Studium z 2007 r., budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zrealizowanych na podstawie m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym w oparciu o przepisy tego samego Studium, dopuszczono zabudowę o wskaźniku intensywności wynoszącym 2.0. Nie jest także kwestionowane, że według zapisów obowiązującego obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r., wraz ze zmianą [...] wprowadzoną uchwałą Nr VIII.162/2007 Rady Miejskiej w Kielcach w dniu 26 kwietnia 2007 r., teren nieruchomości objęty zaskarżoną uchwałą oznaczony jest jako teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi. Taki zapis znalazł się bowiem w Załączniku Nr [...] do uchwały Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r., na którym pokazano też granice [...] Studium. Studium nie zawiera w odniesieniu do omawianego obszaru definicji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności. Odnosząc się zaś do argumentacji skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że w odróżnieniu od kilku innych obszarów, Studium nie zawiera dla terenu inwestycji żadnego wskaźnika – ani minimalnego , ani maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Świadczy to nie tylko o braku związania uchwałodawcy wskaźnikami przyjętymi dla innych obszarów, ale także o tym, że w tym przypadku pozostawiono wykładnię pojęcia podmiotowi stosującemu zapis Studium o "niskiej intensywności zabudowy". Zgadzając się z tezą o konieczności uwzględnienia w takim postępowaniu również prawa wolności zabudowy, uznać należy, że nie ma podstaw do przyjęcia oceny o sprzeczności przyjętego w Uchwale wskaźnika intensywności zabudowy ze Studium. Nie jest skuteczny zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 93-95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej "u.g.n."), poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Uchwała pozwala na przeprowadzenie procedury podziału i scalenia działek ewidencyjnych niezgodnie z treścią obowiązującego Planu miejscowego, podczas gdy żaden przepis u.g.n. ani innej ustawy nie wyłącza zastosowania Planu miejscowego w zakresie podziałów i scaleń działek, nawet w przypadku pojęcia uchwały w trybie Specustawy mieszkaniowej; Przepis art. 5 ust. 3 specustawy, w brzmieniu obowiązującym w procedurze uchwalenia zaskarżonej Uchwały, z mocy art. 70 ust. 2 noweli z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miasta Kielce nie była zatem związana postanowieniem § 7 pkt 1 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kielce Południe – Obszar 1 (w rejonie ulic [...]), przyjętego uchwałą nr XXVIII/649/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z 3 października 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 275, poz. 3893), dla terenu 1.MN.SC.1, w którym zlokalizowana została będąca przedmiotem skarżonej uchwały inwestycja mieszkaniowa – nakazu scalenia i podziału działek położonych na tym terenie, zgodnie z obowiązującymi liniami podziału działek wskazanymi na rysunku planu. Nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 5 ust. 3 specustawy, w zakresie, w jakim upraszcza procedurę lokalizacyjną także poprzez brak obowiązku stosowania ustaleń planu miejscowego co do obowiązku przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, jest niezgodny ze standardami konstytucyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 7 ust. 4, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Utrwalony jest pogląd, według którego, rada gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, działa nie tylko na zasadach uznania, ale wręcz wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 678/21; z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3643/19, z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1857/23; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 642/23). Uznaniowy charakter uchwały nie oznacza, że organ, który ją podejmuje, może działać dowolnie, bez konieczności wykazania przekonujących przesłanek, jakimi się kierował. Zgodnie z powołanym art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, organ przed podjęciem uchwały zobowiązany jest wszak rozważyć stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że Rada Miasta Kielce przeprowadziła analizę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń Studium. Kontrola sądowa uchwały w tym zakresie nie może wkraczać w merytoryczne kompetencje Gminy, o ile uzasadnienie projektu w zakresie przesłanki stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium nie stanowi przekroczenia uznania administracyjnego. Podkreślić zaś ponownie trzeba, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że jakkolwiek mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze indywidualnym, to jest ono podejmowane przez organ gminy dysponujący władztwem planistycznym. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonej Uchwały wskazuje na zasadnicze merytoryczne powody podjęcia Uchwały. Opisy naruszenia zawarte w zarzucie oznaczonym w kasacji jako punkty 2.3).a-c, nie podważają ustaleń organu wynikających z dokonanej analizy oraz treści Studium. Niezależnie od wad gramatycznych i braku precyzji w sformułowaniach zawartych w opisach naruszenia w punkcie 2.3) na wstępie oraz w punktach 2.3 lit. a i b, można zauważyć, że Skarżący kwestionują wniosek organu, według którego, Uchwała doprowadzi do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeb rozwoju Gminy. Jest to zaś wkraczanie w celowość działania organu dysponującego nie tylko kompetencją decyzyjną, ale także władztwem planistycznym. W konsekwencji nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej sformułowany w punkcie 2.4.a) w zakresie w jakim opiera się na tezie, według której, podjęcie Uchwały nie zaspokoiło potrzeb mieszkaniowych Gminy. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, zawarty w punkcie 2.2) a), w zakresie, w jakim podnosi możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy Kielce na podstawie obowiązującego planu miejscowego, nie uwzględnia unormowania art. 5 ust. 3, zgodnie z którym, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od zasadności merytorycznej twierdzenia wyartykułowanego w punkcie 2.4.b) kasacji, wskazać należy, że dążenie Dewelopera do osiągnięcia wyższych dochodów poprzez wnioskowanie inwestycji mieszkaniowej na podstawie specustawy, a nie planu miejscowego, nie oznacza naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1) i art. 17 ust. 2 pkt 1) w związku z art. 17 ust. 5 i art. 20 Specustawy mieszkaniowej poprzez błędne przyjęcie, że budowa drogi oraz dojścia do przystanku komunikacyjnego nie stanowi Inwestycji towarzyszącej i przyjęcie, że podpisanie umowy o realizację inwestycji drogowej i ciągu pieszego bez związku z realizacją inwestycji mieszkaniowej i bez objęcia tej drogi Uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, jest wystarczające dla przyjęcia, że teren objęty inwestycją mieszkaniową ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1) oraz do przystanku komunikacyjnego w rozumieniu i art. 17 ust. 2 pkt 1) Specustawy mieszkaniowej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest podstawowym standardem lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wymienionym w rozdziale 3 specustawy mieszkaniowej (art. 17 – 19). W myśl art. 7 ust. 7 pkt 13 tej ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zawiera wykazanie, że inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom, o których mowa w rozdziale 3. Sąd odnotował, że według wniosku, "teren inwestycji skomunikowany będzie bezpośrednio z przedłużeniem ulicy [...] za pomocą projektowanego zjazdu i chodnika. Odcinek przedłużenia ulicy [...] z uzbrojeniem podziemnym stanowi odrębne przedsięwzięcie, które będzie przedmiotem wniosku MZD Kielce o Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID) i będzie budowane w ramach tej procedury. Projekt budowlany inwestycji drogowej został przy tym już wykonany i przekazany do MZD Kielce". Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na etapie lokalizacji inwestycji nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, na których ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Wynika to z unormowań art. 25 ust. 2 i 3 specustawy, podobnie jak w odniesieniu do postępowania lokalizacyjnego prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie dostęp nieruchomości, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja mieszkaniowa, do drogi publicznej, ma być zapewniony przez przedłużenie ulicy [...] na działkach lub częściach działek nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że skoro wszystkie te działki stanowią własność gminy Kielce i są przeznaczone w ewidencji gruntów i budynków pod drogi publiczne (uproszczone wypisy z rejestru gruntów k. [...]), a nadto w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana jest w tym miejscu droga publiczna, to tak udokumentowane istnienie w sąsiedztwie działki objętej zaskarżoną Uchwałą, na której planowana jest inwestycja mieszkaniowa, terenu, na którym planowana jest realizacja drogi publicznej – spełni wymóg dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej. Sąd prawidłowo przyjął również, że taki dostęp może być realizowany w innym trybie niż jako inwestycja towarzysząca, o której mowa w art. 20 i n. specustawy mieszkaniowej. Świadczy o tym treść art. 1 ust. 2, art. 7 ust. 6, art. 17 ust. 5 i art. 20 zdanie drugie specustawy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że przedłużenie ulicy [...], jako sposób zapewnienia bezpośredniego dostępu terenu, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja do drogi publicznej, może być realizowane jako odrębne przedsięwzięcie na zasadach określonych w ustawie ZRID i nie musi być wówczas objęte tym samym wnioskiem i Uchwałą, dotyczącymi przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowej, a więc nie musi być realizowane jako inwestycja towarzysząca. Nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że porozumienie z dnia 12 maja 2020 r. zawarte między inwestorem a Gminą Kielce – Miejskim Zarządem Dróg w Kielcach nie może traktowane jako porozumienie, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 i 2 specustawy drogowej, gdyż zawarcie umowy nie było poprzedzone Uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, o jakiej mowa w art. 20 specustawy. W odniesieniu do inwestycji towarzyszącej, tj. drogi, nie było uchwały, gdyż ma być ona realizowana na podstawie ustawy ZRID. Natomiast w myśl art. 22 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, to przed podjęciem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej gmina może zawrzeć z inwestorem porozumienie określające sposób realizacji inwestycji towarzyszącej. Według zaś art. 22 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, zawarcie porozumienia, o którym mowa w ust. 1, stanowi przy ubieganiu się o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, inwestycji towarzyszącej lub o pozwolenie na budowę podstawę do uznania, że wymogi dotyczące standardów lokalizacji i realizacji tych inwestycji zostały spełnione w zakresie wynikającym z tego porozumienia. Skoro lokalizacja i budowa drogi nie obywają się w drodze uchwały o inwestycji towarzyszącej, trafnie za bezprzedmiotowy Sąd uznał zarzut naruszenia art. 22 ust. 6. Czym innym jest konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza nie tylko zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego), ale także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Stanowisko to potwierdzają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.). Zgodnie z § 14 pkt 3 tego rozporządzenia, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym: d) sposób dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do drugiej kwestii wskazanej w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, można ograniczyć się do przywołania wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. WSA prawidłowo ocenił, że niezasadny był zarzut dotyczący zlokalizowania planowanej inwestycji w odległości większej niż 500 m od przystanku komunikacyjnego. Oparty został bowiem na twierdzeniu, że planowana inwestycja mieszkaniowa ma być lokalizowana na terenie, który nie ma dostępu do drogi publicznej, a planowane przedłużenie ulicy [...] powinno być realizowane jako inwestycja towarzysząca w ramach przedmiotowej inwestycji. Skoro jednak te zarzuty okazały się niezasadne, to dojście o długości 350 metrów do najbliższego przystanku komunikacyjnego zlokalizowane na ulicy [...], prowadzące częściowo przez działki, na których planowane jest wybudowanie drogi dla pieszych na drodze wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] – realizuje wymóg, o jakim mowa w art. 17 ust. 2 pkt 1 specustawy mieszkaniowej. Jest niewątpliwe, że wymogi merytoryczne lokalizacyjne w zakresie terenu biologicznie czynnego oraz udostępnienia ogólnodostępnego, nieogrodzonego, urządzonego terenu wypoczynku oraz rekreacji lub sportu na terenie inwestycji towarzyszącej, zawarte w art. 17 ust. 4, art. 17 ust. 4a pkt 1 oraz art. 17 ust.4b pkt 3 specustawy mieszkaniowej zostały spełnione. Została także podjęta uchwała w zakresie tej inwestycji towarzyszącej. Kwestia tytułu prawnego do terenu parku kieszonkowego jest wymogiem, który podlega badaniu w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 4 i art. 17 ust. 4a pkt 1) Specustawy mieszkaniowej poprzez błędne przyjęcie, że wyrażenie przez Radę Miasta zgody na realizację terenu wypoczynku i rekreacji na działce nr [...], do której Miasto Kielce nie posiadało tytułu własności zarówno w dacie podejmowania uchwały numer XC/1719/2024 Rady Miasta Kielce z dnia 8 lutego 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez Prezydenta Miasta Kielce porozumienia, określającego sposób realizacji inwestycji towarzyszącej dotyczącą realizacji parku kieszonkowego na działce [...], jak i w dacie podejmowania skarżonej Uchwały wypełnia wymagania określone w art. 17 ust. 4 i art. 17 ust. 4a pkt 1) Specustawy mieszkaniowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.