II OSK 845/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 786/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 kwietnia 2021 r., znak: WI-I.7840.15.103.2020.GT w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy sieci gazowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn.. akt II SA/Kr 786/21 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "skarżąca") na decyzję Wojewody Małopolskiego z 28 kwietnia 2021 r., znak: WI-I.7840.15.103.2020.GT w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy sieci gazowej. Skarżąca na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie jak i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji naruszenia przez nie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 30 ust. 5c in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i złożenie sprzeciwu wobec braku wykonania postanowienia Starosty Tatrzańskiego z 2 października 2020 r., podczas gdy postanowienie to zostało wykonane; art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji braku wyjaśnienia wątpliwości organu co do treści zgłoszenia i załączonych do niego dokumentów, w szczególności rozbieżności sprecyzowanej treści zgłoszenia z przedłożonym projektem budowalnym, a także rozbieżności pomiędzy projektem budowalnym a warunkami przyłączenia wydanymi 16 kwietnia 2020 r. przez P. sp. z o.o. dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...]; art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji braku umorzenia postępowania w zakresie, w jakim dotyczy zmiany kwalifikacji przyłącza gazowego na sieć gazową (gazociąg), z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie związaną z brakiem wymogu zgłoszenia budowy lub uzyskania pozwolenia na budowę w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W dniu rozprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo z 12 grudnia 2024 r., w którym skarżąca podtrzymała w całości ww. skargę kasacyjną. Jednocześnie na poparcie swojego argumentacji powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 801/16. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały bowiem dostatecznie wyjaśnione i pozwalały - wbrew zarzutom skarżącej - na wydanie decyzji na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zgłosiła do Starosty Tatrzańskiego zamiar wykonania - na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obręb [...] w Z. przy ul. [...] - budowy gazociągu średnioprężnego 25 PE z przyłączem. Natomiast w opisie technicznym do projektu budowlanego, który został załączony do tego wniosku, zostało wskazane, że obejmuje on swym zakresem również zmianę sposobu użytkowania przyłącza gazu 25 PE na gazociąg 25 PE. W celu ustalenia zakresu wniosku Starosta Tatrzański postanowieniem z 2 października 2020 r., znak: AB.6743.582.2020.BW nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia wniosku jak również o jego skorygowanie m.in. poprzez podanie poprawnego zamierzenia budowlanego. Istotnym jest przy tym, że organ - w zakresie zmiany użytkowania przyłącza - zwrócił uwagę, iż na przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu jest już gazociąg. Wyjaśnił, że nie można zgłaszać zamiaru budowy obiektu budowlanego w sytuacji gdy już on istnieje (odcinek A-B przyłącza). W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżąca, w piśmie z 12 października 2020 r. podała, że wyjaśniono i uzupełniono wniosek o zakres zamierzenia budowlanego "zmiana sposobu użytkowania przyłącza gazu 25 PE na gazociąg 23 PE". Mając powyższe na uwadze nie można stwierdzić, aby przed wniesieniem sprzeciwu organ nie podjął czynności mających na celu wyjaśnienia rozbieżności między wnioskiem a załączonym do niego projektem budowlanym. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżącą okoliczności braku wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy projektem budowalnym a warunkami przyłączenia wydanymi 16 kwietnia 2020 r. dla budynku znajdującego się na działce nr 95/5, podnieść należy że nie ma ona wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Dla niniejszej sprawy w pierwszej kolejności istotnym było bowiem określenie zakresu planowanej w zgłoszeniu inwestycji. Tym samym zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy za niezasadny. Za prawidłowe uznać należy przy tym stanowisko Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do wniesienia przez organ sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 5c Prawo budowlane. Stosownie do treści tego przepisu, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że budowa przyłącza gazowego należy do robót budowlanych wymagających zgłoszenia (por. art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a p.b.). Poza sporem pozostaje również, że przepisy nie przewidują zgłoszenia zmiany kwalifikacji przyłącza gazowego na gazociąg. Skoro zatem skarżąca nie planuje na istniejącym już odcinku przyłącza gazowego (odcinek A-B) żadnych robót budowlanych, a jedynie chce dokonać zmiany jego kwalifikacji na gazociąg, nie była ona obowiązana do dokonania zgłoszenia. Dlatego też, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wobec braku wymogu zgłoszenia zmiany kwalifikacji przyłącza gazowego na gazociąg, organ nie miał podstaw do przyjęcia zgłoszenia skarżącej w tym zakresie. Tym samym uznać należy, że organy prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowały art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Za prawidłowe uznać należy także stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie organy nie miały podstaw do zastosowania art. 105 k.p.a., tj. umorzenia postępowania w zakresie zmiany kwalifikacji przyłącza gazowego na sieć gazową. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. § 1. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał możliwości zastosowania powyższego przepisu. Zwrócić należy uwagę, że procedura zgłoszenia robót budowlanych stanowi uproszczoną procedurę administracyjną. W przypadku, gdy organ negatywnie oceni zgłoszenie, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W przypadku zaś braku wniesienia sprzeciwu, w określonym w ustawie terminie, uznaje się, że organ aprobuje inwestycję ("milcząca zgoda"). Organ administracji architektoniczno-budowlanej może także z urzędu, przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, wydać zaświadczenie o braku podstaw do jego wniesienia. Postępowanie wywołane zgłoszeniem może być także zakończone postanowieniem o umorzeniu postępowania. Jednakże nie może dochodzić do sytuacji, w której organ umarza postępowania jedynie w jego części, zaś w pozostałym zakresie może zostać wydana tzw. "milcząca zgoda" na inwestycję. Milcząca zgoda organu winna odnosić się do całego zamierzenia inwestycyjnego wskazanego w zgłoszeniu, a nie tylko do ograniczonego jego zakresu. Zarówno przepisy ustawy prawo budowlane jak i Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem żadnej możliwości wyrażenia milczącej zgody jedynie do części inwestycji. W konsekwencji, skoro skarżąca nie zmodyfikowała swojego zgłoszenia jedynie do budowy przyłącza gazowego, organ nie miał innej możliwości jak wnieść sprzeciw do zgłoszenia. Jak już wskazano powyżej, wobec braku wymogu zgłoszenia zmiany kwalifikacji przyłącza gazowego na gazociąg, organ nie miał podstaw do przyjęcia zgłoszenia skarżącej w tym zakresie. Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że powołany przez skarżącą w piśmie z 12 grudnia 2024 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 801/16, nie potwierdza stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosi się on bowiem do możliwości umorzenia postępowania w zupełnie odmiennym stanie faktycznym sprawy. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. uznać należy za bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.