II OSK 899/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2967/24 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 września 2024 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2967/24 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) z dnia 30 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 1 września 2023 r., uzupełnionym i zmienionym w trakcie prowadzonego postępowania, [...] (inwestor), wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: Przebudowa oraz budowa infrastruktury kolejowej w km od 30,030 do km 31,060 oraz od km 31,425 do km 33,897 Ik 99 w ramach inwestycji pn. Zaprojektowanie i wykonanie robót dla zadania nr 1 pn.: "Prace na odcinku linii kolejowej nr [...]" Inwestor wniósł jednocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda wydał w dniu 28 listopada 2023 r. decyzję nr WI-IV.747.2.17.2023, o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla opisanej wyżej inwestycji i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania Minister wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 9o ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 697 ze zm.), dalej: u.t.k., do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla omawianego przedsięwzięcia załączona została mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych. We wniosku określono zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu oraz wskazano nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub stanowią jego własność. Inwestor we wniosku określił nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, jak również nieruchomości podlegające zajęciu na podstawie art. 9ya ust. 1 u.t.k. Ponadto, wnioskodawca przedłożył wymagane opinie właściwych organów, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, a także decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Ministra wniosek zawierał wszystkie wymagane prawem elementy. Analizując zaskarżoną decyzję organ uznał, że czyni ona zadość wymogom przedstawionym w art 9q ust. 1 u.t.k. Minister zauważył, że w toku prowadzonego postępowania, Wojewoda poinformował, że wydał decyzję z dnia 6 marca 2024 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w której zatwierdził podział działki nr [...], z obrębu [...] na działki nr [...]. Decyzja ta nie jest natomiast ostateczna, ponieważ Minister prowadzi wobec niej postępowanie odwoławcze. Rozpatrując odwołanie organ zaznaczył, że zarówno Wojewoda, jak i Minister pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwymi do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji kolejowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zarzutów skarżącej, Minister za bezzasadne uznał zarzuty Wójta Gminy [...] dotyczące naruszenia wymagań ochrony interesów osób trzecich, w szczególności poprzez zlikwidowanie dostępu do drogi publicznej dla mieszkańców ul. [...], których nieruchomości graniczą z drogą publiczną usytuowaną m.in. na działce nr [...] i braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości usytuowanych wzdłuż drogi stanowiącej m.in. działki nr: [...], z obrębu [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Minister wskazał, że podmiot wnoszący odwołanie musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego. Interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. W zakresie działki nr [...], powołując się na akta sprawy oraz stanowisko inwestora z dnia 7 marca 2024 r., organ odwoławczy podał, że działka ta w wypisie z rejestru gruntów oznaczona jest użytkiem gruntowym "dr" - drogi, i posiada nieuregulowany stan prawny, tzn. Gmina jest wskazana jako władający na zasadach samoistnego posiadania. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynikać ma, że działka ta nie ma założonej księgi wieczystej. W stanie istniejącym na gruncie działka nr [...], oprócz drogi, zagospodarowana jest w części linią kolejową nr [...]. W decyzji Wojewody, działka nr [...] została podzielona i przejęta w części (wydzielona działka nr [...]) na własność Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste inwestora w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji. Odnośnie działek nr [...], powołując się na akta sprawy oraz stanowisko inwestora z dnia 7 marca 2024 r., organ odwoławczy podał, że w wypisie z rejestru gruntów oznaczone są użytkiem gruntowym "Tk" - tereny kolejowe, i posiadają nieuregulowany stan prawny, tzn. spółka [...]. jest wskazana jako władający na zasadach samoistnego posiadania. Działki te nie mają założonej księgi wieczystej. Wynika z tego, że również w odniesieniu do ww. działek nr [...], Wójt nie posiada żadnych praw rzeczowych. W stanie istniejącym na gruncie działki nr [...] zagospodarowane są linią kolejową nr [...], jak również przez ich część przebiega droga, która nie jest ewidencyjne wydzielona i nie ma wyraźnie wskazanego pasa drogowego. W ramach decyzji Wojewody działki nr [...], zostały przejęte na własność Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste inwestora. Natomiast ul. [...], są zaliczane do kategorii dróg publicznych, ale w treści uchwały, na która powołuje się Wójt w odwołaniu, nie wymieniono działek na których drogi są położone, jak również brak jest załącznika graficznego do tej uchwały z rzeczywistym przebiegiem pasa drogowego. Wskazane w odwołaniu działki zostały jedynie wymienione w prowadzonej przez Urząd Gminy [...] - Gminnej Ewidencji Miejscowości, Ulic i Adresów, zgodnie z którą, drogi biegną częściowo po wymienionych w odwołaniu działkach. Jedynie działka nr [...], z obrębu [...], w wypisie z rejestru gruntów i w prowadzonej księdze wieczystej oznaczona jest użytkiem gruntowym "dr" i stanowi własność Gminy. Natomiast działki nr: [...], przyporządkowane w Gminnej Ewidencji Miejscowości, Ulic i Adresów do gminnej drogi publicznej - ul. [...], stanowią własność [...]. Minister wyjaśnił dalej, że organy orzekające w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie linii kolejowej, nie mają wpływu na ewentualne niezgodności zaistniałe pomiędzy zasobami ewidencyjnymi, a stanem faktycznym. Niemniej zarządca drogi gminnej (w niniejszej sprawie Wójt) posiada możliwości prawne do uregulowania terenów dróg publicznych, aby zapewnić lokalnej społeczności właściwy dostęp do dróg publicznych. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że z akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody wynika, że kwestia dostępu działek do drogi publicznej była przedmiotem analizy organu I instancji. Ponadto, inwestor wskazał, że działki wyszczególnione w odwołaniu, jako działki dla których decyzja nie zapewnia dostępu do drogi publicznej, zostały przeanalizowane i decyzja Wojewody nie zmienia dostępu do drogi publicznej względem stanu dotychczasowego. Reasumując, Minister stwierdził, że kwestie podniesione w odwołaniu Wójta związane z przebiegiem dróg gminnych na działkach nr [...], świadczą wyłącznie o jego interesie faktycznym, a nie o interesie prawnym. Skargę na decyzje Ministra wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy w zakresie dotyczącym nieruchomości objętych niniejszą skargą; 2) nieprawidłowe przyjęcie, że skoro w uchwale nr 18/IV/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 21 grudnia 1988 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nowosądeckiego Nr 3/89), którą zostały nadane kategorie drogi brak jest załącznika graficznego, to nie można uznać dróg objętych odwołaniem za drogi publiczne, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że wydana decyzja nie zmienia dotychczasowego dostępu działek do dróg publicznych; 3) art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1996 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. 1145t ze zm.), dalej: u.g.n. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k., a w konsekwencji zatwierdzenie podziału nieruchomości dz. ew. 12642 i 12562/1 bez zapewnienia nieruchomościom wydzielanym dostępu do drogi publicznej; 4) art. 120 u.g.n. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k. prowadzące do braku ustanowienia niezbędnych służebności lub ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń służących zapobieżeniu wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 16 stycznia 2025 r. Gmina podniosła dodatkowe zarzuty. Pismem z 20 stycznia 2025 r. dodatkowe stanowisko w sprawie przedstawił także inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że u.t.k. w zakresie, w jakim reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych stanowi lex specialis w stosunku do innych ustaw. Takie rozwiązanie zostało podyktowane koniecznością uproszczenia i możliwie szybkiej realizacji inwestycji mających znaczenie ogólnospołeczne - linii kolejowych. W pierwszej kolejności Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez Ministra w zakresie tego, kto i na jakiej podstawie posiada interes prawny do zaskarżenia konkretnych rozwiązań objętych zaskarżoną decyzją. Sam fakt reprezentowania interesu publicznego lub społecznego społeczności lokalnej, jak również status zarządcy dróg gminnych na terenie Gminy, nie uprawnia Wójta/Gminy do kwestionowania decyzji Ministra i decyzji Wojewody dotyczących inwestycji liniowej w dalszej części niż ta, która wiąże się z przysługującym Gminie prawem własności do nieruchomości objętych tą decyzją. W realiach niniejszej sprawy Gmina kwestionuje decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji w zakresie odnoszącym się do 5 następujących działek: nr ewid. [...], z obrębu [...]. Jak wynika z akt sprawy, działka nr ewid. [...] w wypisie z rejestru gruntów oznaczona jest użytkiem gruntowym "dr" - drogi, i posiada nieuregulowany stan prawny, tzn. Gmina jest wskazana jako władający na zasadach samoistnego posiadania. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka ta nie ma założonej księgi wieczystej. Odnośnie zaś działek nr ewid. [...], w wypisie z rejestru gruntów oznaczone są użytkiem gruntowym "Tk" - tereny kolejowe, i posiadają nieuregulowany stan prawny, tzn. [...]. jest wskazana jako władający na zasadach samoistnego posiadania. Działki te nie mają założonej księgi wieczystej. Tym samym do prawidłowej konkluzji doszedł organ odwoławczy uznając, że w odniesieniu do ww. działek nr ewid. [...], Gmina nie posiada żadnych praw rzeczowych, zatem Gmina nie ma interesu prawnego do kwestionowania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w części dotyczącej działki nie będącej jej własnością. Dalej Sąd wyjaśnił, że w ocenie skarżącej działka nr [...] zajęta na drogę publiczną (ul. [...]) oraz działki nr [...] zajęte na drogę publiczną (ul. [...]) z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością skarżącej. Gmina podkreśliła przy tym, że przejście własności nieruchomości odbywa się z mocy prawa. W ocenie Sądu Gmina pomija, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dla zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze. zm.); dalej: przepisy wprowadzające, dana nieruchomość (lub jej część) musi pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie będąc jednak ich własnością, jak również musi być na tej nieruchomości (lub na jej części) urządzona droga publiczna. Jednocześnie brak wcześniejszego wydzielenia działki nie jest przeszkodą do nabycia własności w tym trybie, bo kwestie ewidencyjne czy podziałowe czy wieczystoksięgowe, mają w tym przypadku charakter następczy. Po myśli art. 73 ust. 3 ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności jest ostateczna decyzja wojewody. Skarżąca nie przedstawiła natomiast jakiejkolwiek ostatecznej decyzji, z której miałoby wynikać, że odpowiedni do tego organ potwierdził przejście ww. działek na własność Gminy. Reasumując, wszelkie podnoszone w skardze, jak i w jej uzupełnieniu zarzuty, Sąd uznał za niezasadne - w zakresie bowiem działek nr ewid. [...], Gmina nie posiada żadnych praw rzeczowych, a tym samym - nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu rozwiązań projektowych przyjętych przez oba organy. Odnośnie zaś pozostałych dwóch działek, tj. nr [...], Sąd I instancji zauważył, że w wypisie z rejestru gruntów oznaczone są one użytkiem gruntowym "dr". Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów i prowadzoną księgą wieczystą działki nr ewid. [...] stanowią własność Gminy, co też prowadzi do wniosku, że co do tych działek Gmina posiada interes prawny, wynikający z prawa własności. Niemniej Sąd zwrócił uwagę, że to to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające teren inwestycji kolejowej odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w regulacjach prawnych mających znaczenie dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Z uwagi na "priorytetowy" charakter celu publicznego określonego w przepisach ustawy o transporcie kolejowym trzeba przyjąć, że nawet istotne naruszenie interesu indywidualnego strony nie będzie zasadniczo w tym postępowaniu uzasadniać wydania decyzji negatywnej dla inwestora, zwłaszcza jeśli takie naruszenie nie będzie opierało się na jednoczesnym naruszeniu wyraźnego przepisu prawa. Sąd wojewódzki odniósł się też do szeregu zarzutów dotyczących pozbawienia działek nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...], należących do skarżącej, w tym naruszenia przepisów u.g.n. i również one nie zasługiwały na uwzględnienie. Zauważył przy tym, że zarzuty odnośnie tych dwóch działek nie były podnoszone na etapie postępowania odwoławczego, a dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. W zakresie pierwszej działki - nr [...], która została podzielona na działki nr [...] (pod inwestycję) oraz nr [...] (pozostająca przy dotychczasowym właścicielu), to jak wynika z akt sprawy (dokumentacja projektowa) oraz analizy Geoportalu, na skutek przejęcia niewielkiej powierzchniowo wydzielonej działki nr [...], wprawdzie dojdzie do utrudnienia dostępu niektórych działek do drogi publicznej (w szczególności jest to widoczne na załączniku nr 4 do skargi z dnia 30 października 2024 r.), to jednak nie można jednocześnie stwierdzić, że pozbawi to jakąkolwiek działkę dostępu do drogi publicznej. Pozostała bowiem przy dotychczasowym właścicielu działka nr [...] sama w sobie jest wykorzystywana jako droga, a w obecnym kształcie nadal stanowi tą drogę, do której dostęp ma szereg innych nieruchomości. odnośnie drugiej ze wspomnianych działek - nr [...], która również wykorzystywana była jako droga (a raczej jej część) i została przejęta w całości pod inwestycję, skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu pozbawienia działki dostępu do drogi publicznej bez wskazania innych działek, które zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej. Skargę kasacyjną wniosła Gmina [...] zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: (i) niedostrzeżenie rażącego naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. polegającego na uznaniu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji organu I Instancji w zakresie działek nr [...], tym samym nierozpatrzenie odwołania skarżącej w zakresie, w jakim zdaniem organu II instancji skarżąca nie posiadała interesu prawnego w sprawie, podczas gdy skarżąca posiada taki interes, z uwagi na okoliczności opisane poniżej w ust. 4 ppkt i - co powinno prowadzić do uznania przez Sąd, że w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; (ii) niedostrzeżenie rażącego naruszenia przez organ II Instancji art. 9q ust. 1 pkt 5 u.t.k. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. polegającego na zatwierdzeniu podziału działki ew. [...] pomimo, że w wyniku tego podziału doszło do utworzenia działki pozbawionej dostępu do drogi publicznej, tj. działki nr [...], która stanowi własność skarżącej, a która jednocześnie nie nadaje się do użytkowania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (droga publiczna) z uwagi na przerwanie jej ciągu komunikacyjnego z drogą publiczną i która poprzednio posiadała dostęp do drogi publicznej, zarówno z uwagi na pełnioną funkcję, jak i fakt bezpośredniego graniczenia z inną drogą publiczną; (iii) skutkujące niestwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności decyzji organu II instancji i nie uchyleniem zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: (i) niedostrzeżenie uchybienia organu II Instancji polegającego na bezkrytycznym ustaleniu linii rozgraniczających terenu niezbędnego dla planowanych robót budowlanych, tylko na podstawie wniosku wszczynającego postępowanie, i nie badaniu tegoż wniosku, podczas gdy zostały one określone w ten sposób, że w ramach inwestycji znajduje się część działek, na których znajduje się część drogi publicznej pod nazwą: "[...]", a w toku postępowania nie zostało ustalone, czy te nieruchomości są faktycznie niezbędne do zamierzonej inwestycji, podczas gdy Skarżąca podnosiła, że do wywłaszczenia terenu dochodzi w zakresie nieproporcjonalnym do planowanej przez [...] inwestycji, a przede wszystkim nie uwzględniającym właściwego jej przebiegu, jak również błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, w ślad za poglądami wyrażanymi w decyzjach organów administracyjnych, że organ administracyjny nie posiada w prowadzonym postępowaniu kompetencji do weryfikowania przedłożonego mu projektu i określonych w nim linii rozgraniczających inwestycję; (ii) niedostrzeżenie uchybień organu II Instancji i uznanie, że decyzja organu II instancji została wydana zgodnie z prawem - podczas gdy organ administracyjny błędnie ustalił stan prawny nieruchomości oznaczonych w chwili wydania decyzji przez organ I instancji jako działki nr ew. [...], uznając, że skarżąca nie jest właścicielem przedmiotowych działek w części zajętej pod drogi publiczne, a w konsekwencji przyjmując, że nie posiada ona interesu prawnego, czym uniemożliwiono jej dalsze wykonywania praw; (iii) niedostrzeżenie nieprawidłowego przyjęcia przez organ II instancji, że skoro w uchwale nadającej kategorie dróg brak jest załącznika graficznego, to nie można uznać dróg wskazanych jako ul. [...] za drogi publiczne - a w konsekwencji przyjęcie, że wydana decyzja nie zmienia dotychczasowego dostępu działek do dróg publicznych; (iv) niedostrzeżenie braku prawidłowej i wnikliwej analizy przez organ II instancji w części utrzymującej zatwierdzenie podziału nieruchomości dz. ew. [...] w świetle normy wyrażonej w art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k; (v) niedostrzeżenie braku prawidłowej i wnikliwej analizy przez organ II Instancji w części utrzymującej decyzję w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości dz. ew. [...] w świetle normy wyrażonej w art. 120 u.g.n. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k.; (vi) skutkujące nie uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Gmina [...] nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji w zakresie odnoszącym się do działek ew. nr [...], skutkujące nie uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nie uchylenie decyzji organu II Instancji w wyniku niedostrzeżenia naruszenia przez organ II Instancji prawa materialnego, tj: (i) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 oraz art. 120 u.g.n., jak również w zw. art. 9ad ust. 1 u.t.k., poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego co do występowania jako uczestnik postępowania co do dawnej działki o nr [...] (i powstałych z niej dz. ew. [...]) oraz działek o nr [...], ponieważ nie stanowią one własności Gminy, pomimo tego, że wszystkie wymienione działki w części w jakiej są zajęte pod drogi publiczne stały się własnością Gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 73 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 przepisów wprowadzających; (ii) art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że przedmiotowe przepisy prawa materialnego nie mają zastosowania w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że zatwierdzenie podziału nieruchomości dz. ew. [...] bez zapewnienia nieruchomościom wydzielanym dostępu do drogi publicznej jest zgodne z przepisami prawa materialnego, co w konsekwencji sprawiło, że Sąd I instancji nie uchylił decyzji w zaskarżonej części; (iii) art. 120 u.g.n. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ administracyjny nie był obowiązany do ustanowienia niezbędnych służebności lub ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń służących zapobieżeniu wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji sprawiło, że Sąd I instancji nie uchylił decyzji w zaskarżonej części; (iv) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 9y ust. 3e u.t.k. poprzez uniemożliwienie skarżącej wykonania prawa do wydania nieruchomości w postaci dawnych działek nr ew. [...] w terminie wskazanym w art. 9y ust. 3e pkt 1 )-3) u.t.k. a w konsekwencji uzyskania odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości ww. nieruchomości; (v) naruszenie art. 9q ust. 1 pkt 4) u.t.k. poprzez nieuwzględnienie w żadnym stopniu ochrony interesów niektórych osób trzecich (w tym skarżącej) oraz działanie w sprzeczności z tymi interesami, tj. pozbawienie dostępu do drogi publicznej działek sąsiadujących z dawną działką ew. [...], która przed podziałem stanowiła drogę publiczną, do której dostęp miały wszystkie bezpośrednio sąsiadująca z nią nieruchomości; 5) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów w zakresie wyjaśnienia zakresu prawa (własności) przysługujących Skarżącej wobec działek nr ew. [...]; 6) błędną wykładnię art. 73 ust. 1 i 3 i art. 103 ust. 2 przepisów wprowadzających poprzez wywiedzenie z przywołanych przepisów, że warunkiem wykonywania przez skarżącą praw własności w stosunku do działek ew. nr [...] w postępowaniu administracyjnym było potwierdzenie tego prawa własności na podstawie ostatecznej decyzji wojewody. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa o transporcie kolejowym zalicza się do szczególnych aktów prawnych, przewidujących uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji kolejowych. Szybka i sprawna budowa linii kolejowych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury kolejowej, leży w interesie społecznym i gospodarczym, stąd ustawodawca zawarł w tej ustawie rozwiązania, które zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażają interes publiczny i które - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy należy uznać za optymalne. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora, natomiast z drugiej - zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji. Organ administracji jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony wydać decyzji, która określałaby przebieg oraz inne parametry inwestycji inaczej, niż domagał się tego we wniosku wnioskodawca. Zatem postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji linii kolejowej, jest postępowaniem prowadzonym z wniosku podmiotów, do których należy ustalenie przebiegu projektowanej linii. Rolą organu w ramach tegoż postępowania - jak słusznie podnosi Minister - jest przede wszystkim sprawdzenie, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może modyfikować wniosku inwestora. Aby odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi zatem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia więc legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji w inny sposób, nie ma także podstaw do nakładania na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rozwiązań alternatywnych. Jeżeli zatem koncepcja inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji nie narusza prawa, to nie może odmówić wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Określa ona jedynie ogólne warunki realizacji inwestycji, szczegółowe rozwiązania techniczne, które pozwolą na ich dochowanie określone zostaną dopiero na etapie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3826/19, LEX nr 3567717 oraz wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r. sygn.. akt II OSK 1640/24, LEX nr 3793568). Stąd też chybiony jest zarzut kasacyjny wskazujące na naruszenie w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie także Sąd pierwszej instancji przyjął jako prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zakresie działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...]. Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do tych działek i wbrew jej twierdzeniom nie wynika on również z faktu, że drogom: "Za torem" oraz "Krajowe" nadany został uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Nowym Sączu status dróg publicznych. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych wiarygodnych dokumentów, które potwierdzałyby, że wskazana uchwała objęła swoim zakresem wymienione działki. Dlatego też nie mógł mieć do nich zastosowania art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym nieruchomość zajęta pod drogę publiczną, a nie będąca własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. staje się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Oczywiście późniejsza decyzja Wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, ale może być wydana wyłącznie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca o wydanie takiej decyzji nie wystąpiła. Stąd w sytuacji gdy działki nr [...] położone są na terenie kolejowym stanowiącym teren zamknięty zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwa państwa przez które przebiegają linie kolejowe dla województwa małopolskiego, a w wypisie z rejestru gruntów jako ich samoistny posiadacz została wskazana spółka [...] nie sposób przyjąć, że wymienione działki stanowią własność skarżącej. Podobnie w przypadku działki nr [...], po której częściowo przebiega linia kolejowa, wobec braku uregulowania jej sytuacji prawnej, nie można przyjąć, że stanowi ona własność gminy i tym samym, że posiada ona interes prawny do kwestionowania decyzji lokalizacyjnej w zakresie dotyczącym przedmiotowej działki. W konsekwencji chybione są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. Niezasadna okazał się także argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie sposób bowiem przyjąć racjonalności argumentacji skargi, że podział działki o nr [...] doprowadził do pozbawienia tej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, co w ocenie skarżącej narusza art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k. oraz art. 120 u.g.n. w zw. z art. 9ad ust. 1 u.t.k. i w konsekwencji uniemożliwia wykonywanie przez nią prawa własności oraz prowadzi do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 9y ust. 3e pkt 1-3 u.t.k. Jak słusznie wskazał organ, a Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, działka ta oznaczona jest jako użytek gruntowy "dr" i pełniła oraz pełni funkcję drogi, zatem nie sposób przyjąć, że w wyniku dokonania jej podziału utraciła dostęp do drogi publicznej. Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny - co do zasady - ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Poza tym w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być również oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.