II OSK 956/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 366/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 5 lutego 2024 r. nr SKO/PP-412/1/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 366/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "spółka" "skarżący") uchyli postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 5 lutego 2024 r. nr SKO/PP-412/1/2024 oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Złotoryjskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") z 13 grudnia 2023 r. nr NŚ.6123.8.1.2023 oraz orzekł w przedmiocie kosztów postanowieniem. Zaskarżonym postanowieniem, Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...], obręb P., gmina Z.. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez uznanie przez sąd, że w sprawie zabrakło wyczerpujących ustaleń odnośnie charakteru wnioskowanej przez spółkę inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej i jej wpływu na rolnicze użytkowanie gruntu objętego inwestycją, w tym na zmianę rolniczego przeznaczenia tego gruntu oraz brak ustaleń w zakresie przeznaczenia energii na potrzeby gospodarki rolnej oraz wpływu inwestycji na okoliczny kompleks rolny, podczas gdy w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt realizacji farmy fotowoltaicznej, czyli przedsięwzięcia o charakterze przemysłowym, na gruntach kl. IV oraz w otoczeniu kl. III podlegających ochronie ustawowej, co spowoduje utratę ich rolniczego charakteru; II. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez niezasadne przyjęcie, że organy uzgadniające naruszyły granice uznania administracyjnego, podczas gdy odmowa uzgodnienia była podyktowana koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych, zasługujących na priorytetowe potraktowanie w stosunku do partykularnych interesów spółki prawa handlowego związanych z produkcją na terenie rolnym energii elektrycznej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na postanowienie Kolegium; względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 10 kwietnia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy z uwagi na ochronę gruntów rolnych zasadna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA we Wrocławiu zasadnie uznał, że negatywne dla skarżącej spółki rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły co najmniej przedwcześnie. 4.5. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ocena, czy planowana zabudowa jest dopuszczalna z perspektywy ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1542/23, sygn. akt II OSK 2360/23 - CBOSA). Organ, orzekając w sprawie wspomnianego uzgodnienia, działa w warunkach uznania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2624/23, CBOSA). Oznacza to, że organ uzgodnieniowy dokonuje wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych a interesem indywidualnym inwestora. W tym kontekście trzeba również zauważyć, że dokonywana przez starostę w ramach uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ocena stanu faktycznego nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje ten organ w ramach przyznanych mu kompetencji (por. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 113/08, wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18 oraz wyrok z 18 marca 2025 r, sygn. akt II OSK 485/24 – CBOSA). 4.6. Mając na uwadze wskazane kryteria kontroli postanowień uzgodnieniowych należy stwierdzić, że przyczyna uchylenia przez WSA we Wrocławiu wydanych w sprawie postanowień tkwiła w błędnym, przedwczesnym (bez zebrania oraz analizy odpowiednich dowodów) uznaniu, że wydanie decyzji WZ naruszałoby przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Główna argumentacja prezentowana przez organy ma charakter ogólny i nie odnosi się w wystarczającym stopniu do okoliczności faktycznych sprawy. W gruncie rzeczy sprowadza się ona do kwestii dopuszczalności ustalenia WZ dla części działki, a nie okoliczności czy z uwagi na ochronę gruntów rolnych zasadna była odmowa uzgodnienia. WSA przyjął, że taka możliwość istnieje, co jest zresztą potwierdzone w dominującym obecnie kierunku orzecznictwa NSA, w tym w sprawach z udziałem SKO w Legnicy (np. wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 930/24 - CBOSA) oraz inwestora (wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 432/24 - CBOSA). Ustalenia dotyczące gruntów rolnych nie zostały w wystarczającym stopniu uwzględnione. W szczególności Kolegium nie odniosło się do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gminy, nie dokonało ustaleń w oparciu o dane z mapy glebowo-rolniczej oraz w wystarczającym stopniu nie odniosło się do informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz rządowym portalu geoportal.gov.pl. Kolegium nie odniosło się również do faktu częściowej zabudowy działki inwestycyjnej, a także okoliczności, czy sporna działka stanowi element większego, względnie jednolitego terenu rolnego o dobrej jakości gleb. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest natomiast kwestia, czy energia pochodząca ze spornej farmy fotowoltaicznej będzie ewentualnie wykorzystywana przez właściciela działki inwestycyjnej. Z projektu decyzji nie wynika bowiem, aby sporna instalacja miała być wykorzystywana na potrzeby danego gospodarstwa rolnego. 4.7. Równocześnie należy zaznaczyć, że inwestor wadliwie rozumie skutki dopuszczenia zabudowy na części działki z punktu widzenia zakresu i celu uzgodnienia ze starostą. Możliwość zabudowy części działki, na której to części nie występują grunty klasy I-III, nie zwalnia organu od całościowej oceny inwestycji z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, w tym charakteru i usytuowania pozostałych gruntów rolnych na tej działce oraz gruntów w jej otoczeniu. To, że inwestor występuje o warunki zabudowy dla działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie oznacza, że inwestor musi takie warunki zabudowy uzyskać. Organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na danych gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych, przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 485/24 - CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.