II OW 320/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą Nowotomyskim w przedmiocie wskazania organu administracji geologicznej właściwego do zaopiniowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: wskazać Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawie.

Marszałek Województwa Wielkopolskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Nowotomyskim dotyczącego zaopiniowania – na podstawie art. 11 pkt 5 lit. g) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez właściwy organ administracji geologicznej. Marszałek wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w tej sprawie. Spór o właściwość powstał w związku z wnioskiem Burmistrza Zbąszynia z dnia 2 listopada 2022 r. o zaopiniowanie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Zbąszyń obejmującej teren w Perzynach. Wniosek Burmistrza został skierowany do Starosty i następnie przekazany przez ten organ administracji na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. Marszałek w uzasadnieniach wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przedstawił argumentację, według której właściwość Starosty w tej sprawie jest uzasadniona art. 161 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.). Zaznaczył przy tym, że literalna wykładnia art. 161 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że organem administracji właściwym do opiniowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 11 pkt 5 lit. g) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest marszałek województwa. Jednakże zdaniem wnioskodawcy zasadne jest odwołanie się w tej sprawie do reguł wykładni systemowej i celowościowej, co prowadzi do wniosku, że organem właściwym w tej sprawie jest Starosta. Instytucja opiniowania studium ma bowiem na celu uzyskanie stanowiska wyspecjalizowanego w danej dziedzinie organu. Takim organem w zakresie złóż kopalin wymienionych w art. 161 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze jest Starosta. Starosta Nowotomyski odpowiedział na wniosek i wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organu właściwego w sprawie. Podniósł, że kompetencje starosty zostały ograniczone jedynie do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacją geologiczną w sprawach określonych w art. 161 ust. 2 pkt 1-6 Prawa geologicznego i górniczego. W sytuacji, gdy przepisy tej ustawy wyraźnie nie przekazują kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi, właściwym jest zaś marszałek województwa, stosownie do art. 161 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Istotą rozpoznawanego sporu kompetencyjnego jest wskazanie organu administracji geologicznej właściwego do wydania opinii w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Właściwość rzeczową organów administracji geologicznej określa art. 161 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. W myśl art. 161 ust. 1 ww. ustawy organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Przepis ten wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Zatem, o ile ustawa wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Z kolei art. 161 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego, które wyznaczają właściwość rzeczową starosty (ust. 2) i ministra (ust. 3 i ust. 4) jako organów administracji geologicznej, mają charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły zawartej w art. 161 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z regułami wykładni prawa rozwiązania, które formułują normy o charakterze wyjątków, muszą być interpretowane ściśle, a nawet zawężająco. Żaden z przepisów szczególnych art. 161 ust. 2-4 Prawa geologicznego i górniczego nie określa, że kompetencja do opiniowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, co za tym idzie w przypadku tej kategorii spraw zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 ww. ustawy przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Przepisy te określają, że do ministra właściwego do spraw środowiska (ust. 3) lub starosty (ust. 2) jako organów administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące enumeratywnie wymienionych przypadków. W odniesieniu do starosty dotyczą w szczególności - ust. 2 pkt 1 - złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą, poszukiwanych lub rozpoznawanych na obszarze do 2 ha w celu wydobycia metodą odkrywkową w ilości do 20 000 m3 w roku kalendarzowym i bez użycia środków strzałowych, czy ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m3/h – ust. 2 pkt 2. Nie ulega wątpliwości, że opinia wydawana w trybie art. 11 pkt 5 lit. g) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dotyczy zatwierdzania robót geologicznych ani przygotowywania dokumentacji geologicznej dotyczącej złóż kopalin czy wód podziemnych. Dokumentacja geologiczna przedstawia wyniki prac geologicznych, sporządza się ją w celu określenia granic danego złoża, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża (por. art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1). Opinia wydawana w trybie powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zaś jedynie zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej w odniesieniu do przedstawionego projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie swojej właściwości i na podstawie dostępnej dokumentacji geologicznej. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że w tych sprawach zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsze sprawy w pełni podziela stanowisko wyrażone w najnowszym orzecznictwie - por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., II OSK 639/22, wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., II OSK 29/21, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 28/21, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2021 r., II OSK 3266/19). Podkreślić należy, że za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają też względy celowościowe. Marszałek województwa wykonuje zadania administracji geologicznej przy pomocy wyspecjalizowanego podmiotu, tj. geologa wojewódzkiego (art. 156 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego). Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy właściwy organ administracji geologicznej przesyła kopie decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 (tj. dotyczących złóż kopalin - pkt 1, węglowodorów - pkt 1a, hydrogeologicznych - pkt 2, geologiczno-inżynierskich - pkt 3) pozostałym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej, załączając po 1 egzemplarzu dokumentacji geologicznej w postaci papierowej i postaci elektronicznej. Stosownie do art. 94 ust. 2 tej ustawy właściwy organ administracji geologicznej przesyła również po 1 egzemplarzu innych dokumentacji (niż wymienione powyżej) w postaci papierowej oraz elektronicznej pozostałym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej. Ustawodawca zapewnił zatem marszałkowi województwa zarówno wyspecjalizowany podmiot, przy pomocy którego ma wykonywać zadania administracji geologicznej, jak też dostęp do dokumentacji geologicznej, z której może korzystać przy dokonywaniu uzgodnienia. Nie ma natomiast racjonalnych przesłanek, żeby organ, który dokonuje uzgodnienia na podstawie dokumentacji geologicznej, musiał być tym samym organem, który taką dokumentację zatwierdzał. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako właściwy organ administracji geologicznej w przedmiocie zaopiniowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.