II OZ 1176/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. [...] sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3202/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi C. [...] sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2024 r., nr 1705/24 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3202/24, po rozpoznaniu wniosku C. [...] sp.k. z siedzibą w W. (skarżąca, Spółka), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 7 listopada 2024 r., nr 1705/24, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Sąd podał, że Spółka pismem z dnia 11 grudnia 2024 r. wniosła skargę na ww. postanowienie WINB z dnia 7 listopada 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr 227/2024, wstrzymujące budowę budynku warsztatowo-biurowo-magazynowego z wiatą i urządzeniem budowlanym - bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na terenie obejmującym działki o nr ewid. [...], położonym w miejscowości [...]. Pismem z dnia 23 stycznia 2025 r. Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik zaznaczył, że w sytuacji nie złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, przy wykonalności zaskarżonych postanowień, organ I instancji wydałby decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku, co nie tylko byłoby nieracjonalne z uwagi na jego bardzo dobry stan techniczny ale naraziłoby wnioskodawcę na wysoką szkodę, a skutki w tym zakresie byłyby nieodwracalne. Podał, że wnioskodawca nie budował przedmiotowego budynku, a jedynie kupił go w grudniu 2022 r. wraz z nieruchomością na której jest posadowiony, będąc zapewniony, że budynek ten powstał co najmniej 30 lat wcześniej. W obecnej sytuacji organ I instancji zobowiązany jest prowadzić postępowanie legalizacyjne, którego zasadność prowadzenia wnioskodawca kwestionuje. Przy czym organ I instancji może również nakazać rozbiórkę budynku wobec stwierdzenia, iż nie spełnia on warunków do legalizacji. Pełnomocnik podkreślił, że w niniejszej sprawie opłata legalizacyjna będzie bardzo wysoka. Wprawdzie organ nie dokonał jej wyliczenia ale wnioskodawca szacuje jej wysokość na poziomie ok. 800.000 złotych. W efekcie powyższego pełnomocnik wskazał, że pomimo trwania sądowej kontroli ww. postanowień wnioskodawca będzie zmuszony przeprowadzić proces legalizacyjny całego budynku warsztatowo-biurowo-magazynowego z wiatą i urządzeniem budowlanym - bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i uiścić opłatę legalizacyjną lub dokonać rozbiórki ww. obiektu, co wiąże się również z bardzo dużymi kosztami dla Spółki i stratami finansowymi, co nie pozostanie bez wpływu na prowadzoną przez Spółkę działalność gospodarczą. W przypadku rozbiórki przedmiotowego budynku skutki tego działania nie będą możliwe do odwrócenia. Sąd na wstępie merytorycznych rozważań podniósł, że wniosek strony skarżącej pomimo wskazania, że dotyczy wstrzymania wykonania postanowienia organu II instancji jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, należało potraktować jako żądanie wstrzymanie wykonania postanowienia WINB z dnia 7 listopada 2024 r. Powyższe jest konsekwencją, że postanowienie organu odwoławczego utrzymuje w mocy postanowienie PINB z dnia 10 kwietnia 2024 r. i jako akt ostateczny podlega wykonaniu. Następnie, Sąd zauważył, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie kończy sprawy i jej nie załatwia. Wstrzymanie wykonania postanowienia wydanego w oparciu o powyższe unormowanie nie jest możliwe na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 , zwana dalej: "p.p.s.a."), ponieważ postanowienie to uruchamia dopiero tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Celem wstrzymania budowy jest w istocie rozważenie przez organ, jakie nakazy (zakazy) w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny zostać wydane. Postępowanie to kończy dopiero decyzja o legalizacji obiektu albo o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Sąd podkreślił, że zaskarżone postanowienie nie dotyczy bezpośrednio ani rozbiórki obiektu ani nie nakłada na stronę opłaty legalizacyjnej. Nie można zatem utożsamiać go z przyszłymi postępowaniami z których to skarżąca wywodzi przesłanki do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Ewentualna decyzja nakazująca rozbiórkę może stanowić przedmiot odrębnej skargi, gdzie ponownie strona będzie miała prawo ubiegać się o ochronę tymczasową już pod kątem groźby realnych skutków wynikających z takiej decyzji. Ryzyko trudnych do odwrócenia skutków musi wynikać bezpośrednio z wykonania aktu zaskarżonego do sądu i nie należy go wiązać z ewentualnymi postępowaniami, które mogą zostać uruchomione w przyszłości. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1. art. 48 ust. 1 i art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, przez błędną ich wykładnię i uznanie, iż zaskarżone postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych nie ma przymiotu wykonalności, gdyż nie stwierdza lub nie tworzy po stronie skarżącej obowiązku prawnego lub uprawnienia, a jedynie "uruchamia dopiero tryb postępowania naprawczego"; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż zaskarżone postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych nie ma przymiotu wykonalności, gdyż nie stwierdza lub nie tworzy po stronie skarżącej obowiązku prawnego lub uprawnienia, a jedynie "uruchamia dopiero tryb postępowania naprawczego" oraz nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w konsekwencji czego nie może zostać wstrzymane jego wykonanie w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu środka zaskarżenia Spółka podniosła, że organy administracyjne poprzez swoje rozstrzygnięcie w istocie stwierdziły, iż budynek jest samowolą budowlaną. Z czym wiążą się określone konsekwencje. Między innymi budynek objęty rozstrzygnięciem nie może być użytkowany, a Spółka już na tym etapie postępowania musi podjąć decyzję czy budynek ma być rozebrany czy zalegalizowany. Skarżąca podejmując decyzje pomiędzy powyżej wskazanymi dwoma rozwiązaniami uznała, iż musi zainicjować postępowanie o jego legalizację w trybie art. 48 a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, bowiem termin ustawowy dla złożenia wniosku ma charakter zawity. W konsekwencji czego skarżąca jest stroną postępowania legalizacyjnego ze wszystkimi z tym związanymi konsekwencjami. W ocenie Spółki nie można się zgodzić z Sądem I instancji, iż niemożliwe jest w tym przypadku wstrzymanie wykonania postanowienia wydanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Postanowienie to nie tylko uruchamia tryb naprawczy, ale i z mocy prawa na skutek jego wydania powstają po stronie skarżącej zarówno obowiązki, jak i uprawnienia, bowiem stwierdza, iż budynek jest samowolą budowlaną. Przyszłe postępowania jak to wskazał Sąd I instancji wynikają bezpośrednio z "decyzji" wydanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego, z którą skarżąca się nie zgadza. Przy czym zakreślenie w art. 48a terminu na złożenie wniosku o legalizację liczonego od dnia kiedy postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanie się ostateczne sprawia, iż po stronie skarżącej powstaje obowiązek prawny. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skutkuje powstaniem obowiązku działania przez skarżącą, a organy administracji publicznej mają możliwość użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z jego treścią. Spółka zauważyła na marginesie, iż w budynku od wielu lat nie są prowadzone żadne roboty budowlane i w tych okolicznościach nie może być mowy o jakimkolwiek przyzwoleniu na dalsze prowadzenie prac. Prace faktycznie nie są prowadzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przesłanką wstrzymania aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Zaznaczyć należy, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji/postanowienia spoczywa na stronie skarżącej. To ona musi przedstawić argumenty i dokumenty na ich potwierdzenie, z których będzie wynikało, że wykonanie aktu spowoduje dla jej sytuacji realne zagrożenie, które można określić mianem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Strona ma przedstawić takie okoliczności, z których będzie wynikało, że wstrzymanie aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie wykazała, że zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej. Spółka upatruje podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów w wadliwości postępowania organów nadzoru budowlanego, które niezasadnie przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy, w jej ocenie, obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz w konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, ok. 800.000 zł, która będzie dużym obciążeniem finansowym. Zauważyć należy, że sama ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako przesłanka wstrzymania wykonania aktu. Na tym etapie postępowania Sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności aktu. Kwestie merytoryczne nie mogą być oceniane na etapie rozpoznawania przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, albowiem doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Ponadto z zaskarżonego postanowienia organu administracji nie wynika obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, to nie jest ten etap postępowania administracyjnego. Skarżąca nie może się zatem skutecznie powoływać na uszczuplenie w majątku, tym bardziej, że nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej, która byłaby punktem wyjścia do dalszych ocen. Podkreślić także należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest kilkuetapowe. Postanowienie o wstrzymaniu budowy, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego, nie kończy sprawy legalizacji obiektu i jej nie załatwia. Konsekwencją wydania tego postanowienia może być nałożenie na podmiot indywidualny określonego obowiązku, którego wykonanie w zależności od realiów konkretnej sprawy może zostać objęte ochroną tymczasową. Zaskarżone postanowienie WINB, podobnie jak postanowienie organu pierwszej instancji, samo w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie podlega wstrzymaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.