II OZ 682/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Ministra Infrastruktury oraz X sp. z o.o. z/s w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2026 r. sygn. akt IV SA/Wa 563/26 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Y S.A. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z 30 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa postanawia: oddalić zażalenia.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2026 r. sygn. akt IV SA/Wa 563/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Y S.A. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez nią decyzji Ministra Infrastruktury z 30 grudnia 2025 r. nr [...] stwierdzającą wydanie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z naruszeniem prawa decyzji z 17 kwietnia 2013 r. nr [...], dotyczącej udzielenia pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcje i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]". W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że zdaniem skarżącej skutkiem wydania zaskarżonej decyzji jest rozpoczęcie biegu 90-dniowego terminu do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 27 ust. 1f przywołanej ustawy, brak wniesienia przedmiotowej opłaty stanowi podstawę do stwierdzenia utraty ważności przyznanego pozwolenia. Ponadto wskazana opłata zgodnie z art. 27b ust. 1e tejże ustawy jest bezzwrotna. W ocenie pełnomocnika skarżącej, wydanie zaskarżonej decyzji rozpoczęło bieg opisanego powyżej terminu, a skarżąca znajduje się w sytuacji, w której zarówno uiszczenie przedmiotowej opłaty, jak i niewykonanie tego obowiązku spowoduje zaistnienie trudnych do odwrócenia skutków, przez co wniosek o wstrzymanie wykonania jest zasadny. Uzasadniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że przedstawione okoliczności są wystarczające do uznania, że w sprawie istnieje ryzyko zaistnienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja nie orzeka co prawda wprost o obowiązku po stronie skarżącej, jednakże fakt jej wydania jest momentem inicjującym bieg terminu, w trakcie którego zgodnie z przepisami prawa powinno nastąpić dokonanie określonej czynności, w tym przypadku uiszczenie określonej opłaty. Potwierdza to choćby treść wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2025 r. sygn. II OSK 450/23, gdzie wskazano że "Termin 90 dni do uiszczenia opłaty powinien być w takim przypadku liczony od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja kończąca postępowanie wznowieniowe tak aby na skutek działań organu w postaci wznowienia postępowania strona nie utraciła przysługującego jej uprawnienia.". W ocenie Sądu, dla zachowania skuteczności środka ochrony tymczasowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w tej konkretnej sprawie koniecznym będzie przyjęcie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje zawieszenie wystąpienia jej skutku prawnego w postaci rozpoczęcia biegu 90-dniowego terminu, o którym mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Uznać należy, iż na skutek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bieg w/w terminu ulega przerwaniu i zacznie biec na nowo od dnia następnego po dniu, w którym wstrzymanie utraci moc prawną. Biorąc bowiem pod uwagę treść przytoczonych przepisów należy zauważyć, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji postawi skarżącą w sytuacji, w której albo uiści ona bezzwrotną opłatę przed zbadaniem prawidłowości decyzji, która "uruchomiła" obowiązek jej uiszczenia, albo utraci uprawnienie, którego prawidłowość przyznania była przedmiotem badania przez organ w postępowaniu wznowieniowym w niniejszej sprawie. Powyższe fakty, wraz z okolicznościami w postaci znacznej wysokości przedmiotowej opłaty – blisko 13 milionów złotych – jak również potwierdzenia przez Ministra pismem z 9 stycznia 2026 r. znak [...] konieczności uiszczenia opłaty w terminie 90 dni od dnia wydania decyzji ostatecznej (a zatem do 30 marca 2026 r., a nie 7 kwietnia 2026 r., jak sugerował pełnomocnik skarżącej) Sąd stwierdził, że konieczne jest udzielenie ochrony tymczasowej do czasu rozpatrzenia skargi na decyzję z 30 grudnia 2025 r. z uwagi na zaistnienie określonej w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przesłanki trudnych do odwrócenia skutków. Zawieszenie skutku wydania zaskarżonej decyzji trwać będzie do czasu zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 61 § 6 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zażaleniem Minister Infrastruktury zaskarżył powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania, decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa przy jednoczesnym braku możliwości jej uchylenia z uwagi na upływ okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., posiada przymiot "wykonalności" i nadaje się do wstrzymania; - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, do którego odnosi się skarżąca, wynika bezpośrednio z mocy prawa (ustawy), a nie z treści zaskarżonej decyzji proceduralnej, zaś sama zaskarżona decyzja jest pozytywna dla skarżącej bowiem potwierdza ważność udzielonego jej pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp w polskich obszarach morskich. Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła także X sp. z o.o. z/s w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy zaskarżona przez Y S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna decyzja będąca w istocie decyzją odmowną niemogącą wywołać skutków w sferze prawnej strony, nie stanowiła decyzji podlegającej wykonaniu i w związku z tym wstrzymanie jej wykonania było całkowicie bezpodstawne; 2) art 134 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic orzekania w sprawie o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej wyznaczonych ramami postępowania, którego przedmiotem jest kontrola sprawy, w ramach której wydano zaskarżoną decyzją oraz utrzymaną w mocy na jej podstawie pierwszoinstancyjną, tj. postępowania wznowieniowego wszczętego w sprawie o wydanie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone postanowienie i wskazując na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, odwołał się do skutków prawnych, jakie ewentualnie zaistniałyby w następstwie rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia utraty ważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 27b ust. 1f ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, która to sprawa nie jest objęta zakresem kontroli w ramach niniejszego postępowania i do tego ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wystąpiłoby dopiero w momencie uiszczenia przez X S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna pierwszej raty dodatkowej opłaty na podstawie art. 27b ust. 1 pkt 1 w. ustawy, do czego jeszcze nie doszło, co skutkowało wyjściem przez Sąd pierwszej instancji poza granice sprawy poddanej jego kontroli; - przepisów prawa materialnego: 1) art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bieg 90-dniowego terminu na uiszczenie 10 % pełnej kwoty dodatkowej opłaty należnej za wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ww. ustawy może ulec przerwaniu wskutek wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe toczące się w przedmiocie wydania takiego pozwolenia, podczas gdy zarówno przywołany tu przepis jak i żaden inny przepis wzmiankowanej ustawy nie przewiduje możliwości przerwania biegu terminu na uiszczenie którejkolwiek z rat takiej dodatkowej opłaty i w związku z tym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mogło wywołać skutków, na jakie powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wydanie zaskarżonego postanowienia WSA; 2) art. 27b ust. 1f w zw. z art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej poprzez błędną ich wykładnię, ocenioną tak zwłaszcza na tle uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 449/23, i prezentowanych w nim wytycznych, która oparta została na założeniu, iż możliwość stwierdzenia utraty ważności decyzji wydanej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 17 kwietnia 2013 r.. nr [...] na podstawie art. 27b ust. 1f w zw. z art. 27b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zależne jest od prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej dotyczącej wzmiankowanej decyzji jako zdarzenia "uruchamiającego’’ bieg 90-dniowego terminu na uiszczenie pierwszej raty dodatkowej opłaty należnej z tytułu wydania pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej i oparcia się na tym założeniu przy wydawaniu inkryminowanego postanowienia WSA, podczas gdy zarówno w świetle literalnego brzmienia art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach morskich, jak i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 449/23, bieg tego terminu rozpoczynał się najpóźniej w dniu, w którym decyzja kończąca postępowanie wznowieniowe, toczące się w sprawie o wydanie wspomnianego pozwolenia, stała się ostateczna i w związku z tym pomiędzy rezultatem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a rozstrzygnięciem ewentualnego postępowania w sprawie stwierdzenia utraty ważności wspomnianej wyżej decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. nie zachodziła zależność uzasadniająca wydania postanowienia WSA; 3) art. 146 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tego przepisu, wyrażające się w przyjęciu założenia, że konieczne jest przyznanie ochrony prawnej Y S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ w przeciwnym razie postawiłoby to skarżąca wobec konieczności uiszczenia pierwszej raty bezzwrotnej dodatkowej opłaty z tytułu wydania pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich przed zbadaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji jako decyzji. która uruchomiła obowiązek uiszczenia tej opłaty albo utraty uprawnienia przyznanego jej na mocy decyzji wydanej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], której kontrola stanowiła przedmiot postępowania wznowieniowego, podczas gdy uchylenie wzmiankowanej decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. w ramach postępowania wznowieniowego jest bezwzględnie wykluczone z uwagi na upłynięcie w odniesieniu do tej decyzji 5-letniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. i w związku z tym zagrożenie związane z bezpowrotną utratą wspomnianej tu opłaty dodatkowej, wskutek ewentualnego uchylenia przedmiotowej decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. w ramach niniejszego postępowania w ogóle nie występuje i nie mogło to stanowić przesłanki udzielenia Y S.A. Spółka Komandytowo- Akcyjna ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podnosząc powyższe w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa i rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji poprzez jego oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na zażalenia Y S.A. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] wniosła o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługiwały na uwzględnienie. Na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ustanowiona została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Instytucja ta odnosi się do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - jako instytucja wyjątkowa - powinno być stosowane ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca Spółka wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Oczywiście składowi orzekającemu znane jest wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) może dotyczyć tylko takiego aktu, który nadaje się i podlega wykonaniu, a zwłaszcza gdy nakłada na stronę określone obowiązki lub przyznaje prawa. Co do zasady zgodzić się należy, że cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja stanowi procesową formę zakończenia postępowania i nie wywołuje skutków, które w normalnych warunkach mogłyby uzasadniać wstrzymanie jej wykonania. Decyzje tego rodzaju nie nakładają na jej adresata żadnych obowiązków i nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej i jakkolwiek kształtują ona pewien stan prawny, to co do zasady nie wywołują żadnych skutków w rozumieniu przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Rozpatrując jednak przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podobnie jak orzekający w pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł zignorować szczególnych jej okoliczności wynikających z uzasadnienia wydanego uprzednio w tej sprawie i wiążącego nie tylko orzekające ponownie organy ale i sądy (art. 153, art. 170 p.p.s.a.) stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 449/23. W wyroku tym bowiem obowiązek uiszczenia przez skarżącą Spółkę w terminie 90 dni bezzwrotnej (art. 27b ust. 1e ustawy o obszarach morskich) opłaty z tytułu wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]" (art. 27b ust. 1 ww. ustawy) powiązał z okolicznością uostatecznienia się decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, a więc decyzji będącej obecnie przedmiotem zaskarżenia "tak aby na skutek działań organu w postaci wznowienia postępowania strona nie utraciła przysługującego jej uprawnienia" – cyt. W konsekwencji należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające zawieszenie skutku wydania zaskarżonej decyzji przez wstrzymanie jej wykonania. W świetle wytycznych wiążącego w tej sprawie wyroku NSA z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 449/23, rozpoznawane zażalenia nie mogły podważyć stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie podkreślić należy, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji jest środkiem ochrony tymczasowej do czasu zbadania zaskarżonej decyzji przez Sąd pod kątem jej zgodności z prawem. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie dokonuje jej merytorycznej oceny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.