II OZ 701/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 633/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr AB-III.7840.5.3.2024.WM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 633/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 23 sierpnia 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że J.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 23 sierpnia 2024 r. zatwierdzającej projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany) i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego wraz ze zbiornikiem wewnętrznym podrusztowym na gnojowicę o pojemności 900 m3 oraz zbiornikiem na ścieki socjalne o pojemności 10 m3 w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...] J. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do powstania znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", może zaistnieć w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem, jak podniósł Sąd I instancji, wniosek skarżącego nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do skutków jakie wykonanie zaskarżonej decyzji odniesie w stosunku do skarżącego. Zaznaczono, że brak uzasadnienia wniosku praktycznie uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Skoro skarżący nie podniósł żadnej argumentacji na poparcie swojego wniosku, to nie sposób uznać, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby po jego stronie powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący. Zarzucił, że wykonanie prac skutkować będzie powstaniem wysokiego dla skarżącego ryzyka pożarowego albowiem pomiędzy budynkami (zgodnie z warunkami zabudowy) powstanie odstęp około 4 m. Ponadto nie wyznaczono pasa drogi przejazdowej celem przejazdów z beczkowozem z szambem. Nie oznaczono również odległości od granicy pasa zieleni a także jaka roślinność zostanie na nim posadowiona oraz jaka będzie jej wysokość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Jakkolwiek przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu – a nie jakiejkolwiek szkody. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Odnosząc się do argumentacji zażalenia dotyczącej faktycznych skutków procesu inwestycyjno – budowlanego podtrzymać należy stanowisko Sądu I instancji, że ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienie NSA z 17 października 2018 r., II OZ 999/18). Chodzi przy tym o uprawdopodobnienie szkody i skutków kwalifikowanych, tzn. przekraczających normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Ponadto wskazania wymaga, że najostrzej problem zderzenia interesów między skarżącym a korzystającym z uprawnień wynikających z decyzji jawi się właśnie na tle prawa zabudowy. W piśmiennictwie zwracano uwagę m.in. na fakt, że bezpodstawne wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę przy stosunkowo długim okresie oczekiwania na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej może przyczynić się do obniżenia znaczenia samego rozstrzygnięcia dla stron (R. Sawuła, glosa do postanowienia NSA z 7 czerwca 1995 r., SA/Rz 461/95, s. 73). Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Rację ma Sąd I instancji akcentując, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takich strona skarżąca nie wykazała. Niewątpliwie nie można wykluczyć, że zmiany, które zostaną dokonane w obrębie nieruchomości inwestora będą oddziaływać na sferę uprawnień strony skarżącej, czy też będą dla niej niepożądane. Jednak w ramach oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku decyzji ocenie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że ich wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego, w których powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W niniejszej sprawie skarżący takich okoliczności nie wykazał., a Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny uznając, że wniosek o wstrzymanie nie zawiera argumentacji, która mogłaby prowadzić do jego uwzględnienia. Natomiast kwestia oddziaływania planowanej zabudowy na nieruchomość skarżącego ma charakter oceny merytorycznej, która będzie przedmiotem rozważań Sądu administracyjnego rozpatrującego skargę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie oddalił