II OZ 703/25

POSTANOWIENIE Dnia 21 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1645/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 maja 2024 r., nr 660/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił na wniosek skarżącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, którą uchylono decyzję organu I instancji oraz zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielono D. sp. k. [aktualnie: D. sp. z o.o.] pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na nadbudowie budynku garażu wolnostojącego o część gospodarczą, na terenie nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie. Sąd I instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżący nie wykazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, dlatego też podstawy jej zastosowania powinny być dobrze uargumentowane, aby nie było wątpliwość, że wykonanie aktu jeszcze przed jego skontrolowaniem może wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Nie można wniosku o wstrzymanie wykonania aktu opierać wyłącznie na ogólnych stwierdzeniach, czy argumentacji niepopartej konkretnymi odniesieniami do sytuacji wnioskodawcy. W ocenie Sądu, tak skonstruowany wniosek uniemożliwia dokonanie oceny, czy i jakie negatywne skutki mogą wystąpić w razie wykonania zaskarżonej decyzji czy też postanowienia. Ze złożonego wniosku nie wynika dlaczego przeprowadzenie prac budowlanych i dokonanie nadbudowy garażu miałoby być trudne do odwrócenia, ani też nie wskazano przybliżonej chociaż kwoty, o którą obniżona zostanie wartość należącej do skarżącego nieruchomości. Zasadnie podnosi się w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy strona nie wykazuje we wniosku okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, nie można przenosić całego ciężaru poszukiwania tych okoliczności na sąd. Poza tym, z reguły skutki finansowe nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ w związku z wykonaniem wadliwych decyzji administracyjnych przysługuje roszczenie odszkodowawcze (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2021 r., II SA/Po 614/21). Sąd zaznaczył, że odmowa wstrzymania wykonania aktu nie oznacza oceny zasadności skargi. Ewentualna niezgodność aktu z prawem, która co do zasady będzie przedmiotem oceny sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na ww. postanowienie Sądu I instancji złożył skarżący, argumentując, że wymagane jest uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazał, że przedmiotem udzielonego pozwolenia jest nadbudowa obiektu istniejącego w granicy działki, a zgodnie z projektem budowlanym znajdującym się w aktach sprawy, w związku z nadbudową planuje się także szereg zmian w istniejącej kondygnacji. Co więcej, co także jest przedmiotem zarzutów skarżącego odnośnie decyzji, z uwagi na zakres oraz przedmiot planowanych prac, część z nich będzie wymagała dostępu do oraz korzystania z nieruchomości skarżącego. Fakt prowadzenia prac budowalnych nadbudowy garażu, czy też później sam fakt "istnienia" dodatkowej kondygnacji garażu (wysoka na kilka metrów ściana od strony południowozachodniej gdzie jest aktualnie oraz planuje się także w przyszłości utrzymanie strefy zielonej, strefy wypoczynkowej) bez wątpienia negatywnie wpłynie na proces sprzedażowy skarżącego. Bowiem dla klientów z segmentu premium przedmiotowe okoliczności będą miały duże znaczenie. W rezultacie skarżący może także ponieść szkody znacznych rozmiarów, poprzez uzyskanie znacznie niższych cen transakcyjnych niż te przez niego zakładane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. W tej zaś sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawiera takiego uzasadnienia, które przemawiałoby za wstrzymaniem wykonania wskazywanych decyzji. Skarżący w tym zakresie, w tym także w zażaleniu, nie przywołał argumentacji, która mogłaby świadczyć o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie wystarczy bowiem samo wskazanie na okoliczności faktyczne związane z realizacją nadbudowy, która dotyczy budynku garażowego znajdującego się w granicy działki; planowanych szeregu zmian w istniejącej kondygnacji; zakresu oraz przedmiotu planowanych prac, które będą wymagały dostępu do nieruchomości skarżącego. Są to zasadniczo normalne skutki związane z realizacją procesu inwestycyjnego, co do kwestii wykorzystania nieruchomości skarżącego, to udzielone pozwolenie na budowę w ogóle nie dotyczy tej kwestii, ponieważ postępowanie w tym zakresie reguluje postępowanie z art. 47 Prawa budowlanego. Jeśli zaś chodzi o podnoszoną argumentację dotyczącą wpływu inwestycji na obniżenie wartości nieruchomości skarżącego, to skarżący nie uprawdopodobnił czy obniżenie wartości jego nieruchomości w ogóle będzie miało miejsce, i czy ewentualnie będzie można je odnieść do pojęcia "znacznej szkody" lub nieodwracalnych skutków. W tym miejscu należy skarżącemu wskazać, że realizacja inwestycji może powodować dopuszczalne prawem oddziaływanie na tereny sąsiednie, co ma swoje źródło w konstytucyjnym systemie ochrony prawa własności. "Prawo własności" nie jest bowiem prawem absolutnym. Poza tym kwestia negatywnego wpływu realizacji inwestycji na nieruchomości skarżącego stanowi zagadnienie merytoryczne, które aktualnie może być rozpoznawane przez Sąd Administracyjny w granicach zarzutów sformułowanych w skardze. A więc tego rodzaju argumentacja nie może być rozpoznawana na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania, tym bardziej, że skarżący jedynie gołosłownie wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje wystąpienie negatywnych skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a związanych z uzyskaniem znacznie niższych cen transakcyjnych niż te, które są przez niego zakładane, w wyniku realizacji wyższej ściany w granicy działki skarżącego. W ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że ewentualne prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia pozwolenia na budowę, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu. W rezultacie przytoczone we wniosku i zażaleniu okoliczności nie mogły skutkować wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi odstępstwo od generalnej zasady jej wykonalności, a w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał takich wyjątkowych okoliczności, które warunkowałyby udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.