II SA/Bd 517/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Mariusz Pawełczak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: starszy asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. i Gminy J. P. z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. K. kwotę [...](pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] lutego 2025 r. [...], Burmistrz Miasta i Gminy J. odmówił R. K. (skarżącemu) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina J. (inwestycji określonej w załączniku graficznym decyzji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przeszkodą dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy jest brak zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (tj. brak spełnienia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej "u.p.z.p."), albowiem teren inwestycji objęty jest przepisami uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r., nr XXXVIII/656/17, w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (dalej "uchwała"), która w swoim § 5 pkt 7 lit. a zakazuje budowania na terenie ww. obszaru chronionego nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Tymczasem działka objęta wnioskiem znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki Lutryny. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podniósł, że zakaz z powołanego przez organ przepisu aktu prawa miejscowego dotyczy budowania nowych obiektów, a inwestor nie zamierza budować nowego obiektu, ponieważ wniosek dotyczy już istniejącego obiektu budowlanego (budynku letniskowego, niepodpiwniczonego, o konstrukcji drewnianej, posadowionego na bloczkach betonowych), który został wzniesiony przed wejściem w życie uchwały. W ocenie skarżącego organ winien przeprowadzić rozprawę administracyjną oraz dokonać oględzin nieruchomości, w celu usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego. Decyzją z [...] maja 2025 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy odrębne, o których mowa w ostatnim z wymienionych przepisów, to m.in. wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska i przyrody, również zawarte w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja ma być realizowana na obszarze objętym regulacjami uchwały sejmiku województwa w sprawie ustanowienia obszaru chronionego, przepisy tego aktu wprost zakazują jednak budowę nowych obiektów w odległości 100 m od rzek, przy czym pojęcie budowy należy odczytywać zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane również jako odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. SKO dostrzegło, że z dostępnych w internecie map wynika, iż na działce jest posadowiony obiekt budowlany, który nie jest on naniesiony na dokumentację geodezyjną. Wskazał też, że we wniosku nie określono jednoznacznie, czy inwestycja dotyczy budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, albo zmiany sposobu użytkowania. W ocenie organu nie jest to jednak istotne w sprawie, albowiem zamiarem inwestora jest niewątpliwie zmiana zagospodarowania terenu sklasyfikowanego obecnie jako grunt rolny, a w efekcie tej zmiany powstałby nowy budynek, co jest zakazane przez § 5 pkt 7 lit. a uchwały. Zarzuty braku przeprowadzenia rozprawy oraz braku przeprowadzenia wizji terenowej organ uznał za nieuzasadnione, albowiem stan faktyczny sprawy mógł zostać prawidłowo ustalony i oceniony w ramach postępowania gabinetowego. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, R. K. wniósł o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności dowodowych i niewyjaśnienie, kiedy wybudowany został budynek na działce objętej wnioskiem, a w związku z tym nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, 2) art. 3 pkt 6 Prawo budowlane w zw. z § 5 pkt 7 lit. a uchwały poprzez nieprawidłowe uznanie, że uchwała zakazuje remontu, odbudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego, kiedy w rzeczywistości zakazuje ona jedynie budowy nowego obiektu budowlanego, 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postępowanie dotyczy budynku już wybudowanego, a wniosek zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy w związku z postępowaniem legalizacyjnym nr [...]. Wytknął, że organ oparł się jedynie na dokumentacji geodezyjnej, która nie uwidocznia przedmiotowego obiektu, dlatego konieczna jest rozprawa administracyjna oraz oględziny terenu w celu potwierdzenia, że postępowanie dotyczy obiektu istniejącego, a nie nowego. Skarżący podniósł, że w dacie rozpoczęcia budowy nie obowiązywała uchwała z 27 listopada 2017 r., ale uchwała z 24 sierpnia 2015 r., nr X/260/15, która nie przewidywała zakazu takiego jak w § 5 pkt 7 lit. a obowiązującej uchwały. W ocenie skarżącego prawodawca lokalny celowo uszczegółowił, że zakaz dotyczy nowych budynków, a nie już istniejących, które mogą być nadbudowywane, rozbudowywane i przebudowywane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że okoliczność prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie była mu znana i że inwestor wprowadził tym samym organ w błąd wskazując we wniosku, że inwestycja polega na rozbudowie obiektu. Organ wyjaśnił, że zakaz wynikający z uchwały dotyczy każdej zabudowy, również legalizowanej, oraz że nie istotnym jest, iż w dacie rozpoczęcia taki zakaz nie obowiązywał, ponieważ zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi ocenia się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadniczo z innych powodów niż w niej wskazano. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – publ. jak wcześniej wskazano), przy czym ustawowe wymogi co do treści tego wniosku określone zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych (lit. a), albo papierowej (lit. b). Art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wskazuje na wymóg określenia we wniosku granic terenu objętego wnioskiem, a w punkcie 2 charakterystykę inwestycji obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (lit. a), określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (lit. c). Art. 52 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. odnosi się do wymogów wniosku, jeżeli w ramach inwestycji przewiduje się lokalizację składowiska odpadów. Wniosek, którym skarżący zainicjował kontrolowane postępowanie, nie spełnia wymogów formalnych koniecznych do zakwalifikowania takiego wniosku jako podstawy decyzji merytorycznej o warunkach zabudowy. Zawiera on istotne wady uniemożliwiające w istocie ustalenie i ocenę, na czym polega zamierzona przez skarżącego inwestycja i jakie ma mieć ona parametry. Z wniosku nie wynika, czy teren inwestycji obejmuje całą działkę nr [...], czy jedynie jej część (punkt 7.2), nie wskazano maksymalnej i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji (punkt 7.6.2), czy też powierzchni podlegającej przekształceniu (punkt 7.6.3). Wniosek milczy w zakresie przewidzianych miejsc do parkowania (punkt 8.2), sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych (A.1.4.) oraz dostępu do energii elektrycznej (A.1.5.). Nie wypisano we wniosku funkcji budynku zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych (punkt B.2.), pominięto jakiekolwiek informacje w zakresie rodzaju prac dotyczących budynku (czy realizowana ma być jego budowa, czy też wniosek dotyczy innego rodzaju prac budowlanych na istniejącym budynku - punkt B.3.). Istotne braki zawiera formularz wniosku w punkcie B.4., dotyczącym charakterystycznych parametrów inwestycji. Inwestor nie podaje w nim maksymalnych wartości parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki (punkt B.4.4.) oraz wysokości głównej kalenicy lub wysokości budynku (punkt B.4.5.); brak danych co do maksymalnego kąta nachylenia dachu (punkt B.4.6.). Inwestor całkowicie pominął informacje dotyczące dachu (punkt B.5.), informacje dotyczące odległości budynku od granicy działki budowlanej (punkty B.6. i B.7. Co istotne, z analizy akt sprawy wynika, że do wniosku nie dołączono załącznika graficznego przedstawiającego konkretny planowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającego przekształceniu (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p.). Wniosek zawierający tak istotne braki nie pozwalał na podjęcie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, czy to negatywnej, czy pozytywnej. W zastanej sytuacji procesowej nie można bowiem stwierdzić, że postępowanie toczyło się w kierunku oceny możliwości ustalenia warunków dla konkretnie wskazanej inwestycji. Tymczasem warunki zabudowy mogą dotyczyć jedynie inwestycji precyzyjnie opisanej, dającej się zidentyfikować jako samodzielne zamierzenie o wskazanych, niebudzących wątpliwości parametrach. Tylko taka inwestycja może być przedmiotem analizy architektoniczno-urbanistycznej, w ramach której następuje ocena dopuszczalności jej realizacji w zastanym ładzie przestrzennym (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wniosek nie może określać zamierzonej inwestycji w sposób dowolny (hipotetyczny). Decyzja o warunkach zabudowy nie służy blankietowemu ustaleniu tych warunków dla jakiejkolwiek inwestycji, ale inwestycji konkretnej, której konkretyzacja winna dokonywać się właśnie na gruncie opisu cech wymienionych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Z pewnością za konkretną inwestycję nie da się uznać takiej, której nie jest znana nawet istota (budowa nowego budynku albo szeroko pojęta modyfikacja istniejącego). A jeżeli budowa nowego, to o jakich parametrach infrastrukturalnych, przestrzennych oraz funkcjonalnych. Do wniosku nie dołączono załącznika graficznego (poza wypisem mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) przedstawiającego dostateczne dane dotyczące terenu inwestycji oraz usytuowania w nim budynku objętego wnioskiem. Przedstawienie takiego załącznika uniemożliwia zresztą istotnie wybrakowana część opisowa wniosku. Potwierdza to jednak, że ustawodawca wymaga przedstawienia organowi danych we wniosku na tyle konkretnych, by możliwym było przedstawienie planowanego zagospodarowania terenu w formie graficznej, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Już samo wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie wniosku posiadającego wyżej wymienione wady, przy braku ich uzupełnienia lub poprawienia na wezwanie organu – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jest dyskwalifikujące dla tej decyzji oraz decyzji II instancji utrzymującej ją w mocy. Analiza całokształtu materiału dowodowego niniejszej sprawy uwidoczniła również inną istotną wadę postępowania organów obu instancji, która zresztą niejako wynika z ich zaniechań w weryfikacji kompletności wniosku skarżącego. Otóż już w odwołaniu od decyzji I instancji skarżący poinformował, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zabudowy już zrealizowanej, co jednak z samego wniosku jednoznacznie nie wynikało. Stanowisko to skarżący powielił również w skardze, wyraźnie już informując, że budynek istniejący na działce objętej wnioskiem stanowi samowolę budowlaną, a postępowanie o warunki zabudowy jest konsekwencją obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w kierunku legalizacji tej samowoli. Wyjaśnić zatem w tym miejscu należy, że regułą jest możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (przyszłych) planowanych do zrealizowania, co wynika jasno z regulacji art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, a jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wykładnia funkcjonalna unormowań u.p.z.p., dotyczących decyzji lokalizacyjnych i o warunkach zabudowy nie daje podstaw do twierdzenia, że po rozpoczęciu zamierzenia inwestycyjnego inwestor w sposób dowolny może wystąpić z wnioskiem o warunki zabudowy. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie może prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, zwłaszcza z procedurą legalizacyjną opisaną w rozdziale 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 – dalej "p.b."). Z uregulowań tam zawartych wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku tylko na potrzeby wszczętego postępowania legalizacyjnego, a wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego. Zatem jedynie w wyjątkowych sytuacjach prawem przewidzianych, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest także w odniesieniu do przedsięwzięcia już zrealizowanego - wówczas, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, przy czym możliwość przedsięwzięcia zrealizowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. (w brzmieniu do 18 września 2020 r., obecnie w trybie art. 48b ust. 2 p.b.). Zastrzega się przy tym również, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji (vide: wyroki: NSA z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12; z 19 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 2417/21; WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 957/19; WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 471/19 oraz z 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 317/19; WSA w Szczecinie z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 265/18; WSA w Łodzi z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 921/17; WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 314/16 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy dostrzec należy, że już sama treść wniosku nasuwała istotne wątpliwości co do tego, czy dotyczy on budynku planowanego czy już zrealizowanego. Dla przykładu, jak wskazano wcześniej, we wniosku z [...] listopada 2024 r. wnioskodawca pomija informacje co do istoty inwestycji (budowa albo rozbudowa, nadbudowa itd. – punkt B.3.), z jednej strony wskazuje, że teren inwestycji jest zagospodarowany zabudową rekreacyjną (punkty 7.3. i 7.4.), a z drugiej wskazuje parametry obiektu jako "planowanego", a nie "istniejącego" (punkt B.4.). Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2024 r. (k. 33 akt adm.) skarżący mówi o "budowie budynku rekreacji indywidualnej". Prawidłowa reakcja organu I instancji w postaci wezwania inwestora do sprecyzowania wszystkich braków lub niejasności wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, niewątpliwie doprowadziłaby do wyjaśnienia komentowanej wątpliwości i pokierowania całym postępowaniem o warunki zabudowy z uwzględnieniem tego, że może dotyczyć ono obiektu istniejącego w trakcie legalizacji. W sytuacji, w której jasnym stałoby się, że opisany we wniosku budynek już stoi, organ winien wezwać wnioskodawcę o przedłożenie stosownego postanowienia organu nadzoru budowlanego (równolegle zwracając się również do tego organu o weryfikację okoliczności prowadzenia postępowania legalizacyjnego). Niewątpliwie czynności uzupełniające w tym zakresie mógł również przeprowadzić organ II instancji, tym bardziej, że stanowisko odwołania wyraźnie już sugerowało, że wniosek nie dotyczy budynku dopiero planowanego. W szczególności konieczne jest pozyskanie do akt sprawy dokumentacji związanej z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postepowaniem legalizacyjnym, co możliwe jest w ramach obowiązku współdziałania organów. Wyjaśnienia wymaga co najmniej treść postanawiania określającego przedmiot postepowania legalizacyjnego, czy tez ewentualnego nakazu organu nadzoru przedłożenia decyzji dotyczącej konkretnie określonej zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej inwestycji. Organy obu instancji ograniczyły się tymczasem do prostej konstatacji, że skoro przepisy prawa miejscowego zawarte w powołanej uchwale sejmiku województwa zawierają zakaz realizacji nowej zabudowy w odległości 100 m od rzeki (w niniejszej sprawie: rzeki Lutryny płynącej przez obszar objęty ochroną zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr XXXVIII/656/17), to w sprawie należy wydać decyzję odmowną. Analiza inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) może być dokonywana jednak dopiero w sytuacji, gdy wniosek jest formalnie kompletny i nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Wskazać w tym miejscu należy, że stwierdzenie przez Sąd, iż rozpoznanie sprawy administracyjnej nastąpiło na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, tj. np. pomimo nieustalonych istotnych okoliczności sprawy, czy też dokumentacji pochodzącej od strony obarczonej istotnymi brakami formalnymi, co do zasady zbędnym czyni odnoszenie się do zarzutów skargi natury merytorycznej. Z uwagi jednak na to, że oś zawisłego między stroną a organem sporu dotyczy prawidłowości ustalenia organów o braku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi w postaci przepisów prawa miejscowego (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) – i co, jak można przyjąć, w ponownie prowadzonym postępowaniu również stanowić będzie przestrzeń odmiennych stanowisk stron, już na tym etapie postępowania przesądzić wypada, że pogląd skarżącego jest w tym zakresie błędny. Przepisy obecnie obowiązującej uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr XXXVIII/656/17, jak i poprzednio obowiązującej uchwały z 24 sierpnia 2015 r., nr X/260/15, jednoznacznie zakazują realizowania jakiejkolwiek zabudowy w odległości 100 m od rzeki Lutryny. W uchwale nr XXXVIII/656/17 stanowi o tym jej § 5 pkt 7 lit. a ("Na obszarze OChK Doliny Drwęcy, wprowadza się następujące zakazy: (...) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych"). W uchwale nr X/260/15, wbrew przekonaniu skarżącego, zakaz ten wynikał z jej § 5 pkt 7 ("Na obszarze OChK Doliny Drwęcy, wprowadza się następujące zakazy: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej"). W okresie obowiązywania obu uchwał istnieje zatem całkowity zakaz realizowania nowej zabudowy ( poza określonymi wyjątkami) we wskazanym obszarze. W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia oględzin w terenie oraz rozprawy administracyjnej Sąd wskazuje, że przepisy procedury administracyjnej nie obligują organu do korzystania z tych instrumentów dowodowych w każdym przypadku, pozostawiając w tym zakresie uznaniu organu, czy przyczyni się to do usunięcia istotnych wątpliwości w sprawie. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie obarczone było na tyle istotnymi uchybieniami, że kwestia tego, czy organ powinien, lub nie, przeprowadzić rozprawę albo oględziny w terenie, jest na tym etapie nieistotna. Już bowiem w ramach postępowania gabinetowego organ uchybił zasadzie prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. oraz obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej "p.p.s.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Organy dopuściły się naruszenia obowiązków opisanych w art. 7 i 77 § 1 tj. rozpoznały sprawę na podstawie niekompletnego i nieprawidłowo ocenionego materiału dowodowego (wniosku), a w konsekwencji naruszyły art. 54 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne ich zastosowanie. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), orzeczono, jak w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Wezwie inwestora do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku zgodnie w wymogami art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz zweryfikuje, czy wniosek zgłoszony został w ramach postępowania legalizacyjnego. W zależności od tego, w jaki sposób inwestor odniesie się do wezwania, organ poweźmie stosowne rozstrzygnięcie formalne lub merytoryczne.