II SA/Gd 368/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 2 września 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H.P. i J.P. na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 24 lutego 2026 r. nr RD.5140.160.2025.DN w przedmiocie opinii w sprawie wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących H.P. i J.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

H.P. i J.P. (dalej: "Skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność materialno-techniczną Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: "PWKZ", "Organ") polegającą na wydaniu negatywnej opinii w sprawie wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków (dalej: "GEZ") miasta R. budynku mieszkalnego przy ul. [...] (na działce nr [...]), wyrażoną w piśmie z 24 lutego 2026 r. Zaskarżonej czynności zarzucono: 1. błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że budynek posiada wartości zabytkowe uzasadniające dalsze ujęcie w GEZ, w oparciu o nieaktualną dokumentację fotograficzną z 1983 r., z całkowitym pominięciem obecnego, złego stanu technicznego obiektu; 2. naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym rezygnację z wizji lokalnej, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, jakoby obiekt zachował "oryginalną stolarkę okienną", podczas gdy jest ona w stanie degradacji uniemożliwiającym renowację; 3. naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm.) - dalej: "u.o.z.", poprzez utrzymywanie wpisu obiektu, który utracił wartości historyczne i artystyczne na skutek postępującej od 2017 r. degradacji (brak mediów i ogrzewania, zły stan konstrukcji); 4. naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i prawa własności poprzez nakładanie na właściciela ciężarów związanych z ochroną obiektu o znikomych walorach, co drastycznie zaniża wartość rynkową nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności w całości i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono również o dopuszczenie dowodu z załączonej opinii sądowej rzeczoznawcy majątkowego z 2024 r. na okoliczność wykazania złego stanu technicznego budynku i błędnych ustaleń Organu. W odpowiedzi na skargę PWKZ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu Organ wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, bowiem negatywna opinia PWKZ nie jest czynnością materialno-techniczną ani żadnym innym aktem, na który przysługiwałaby Skarżącym skarga. W ocenie Organu ewentualna skarga mogłaby przysługiwać jedynie na odmowę Burmistrza Miasta Redy o wykreśleniu nieruchomości z GEZ. PWKZ przytoczył następnie treść § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56) - dalej: "Rozporządzenie", wskazując, że choć burmistrz prowadzi GEZ, to nie posiada on samodzielnej kompetencji do wyłączenia danej karty adresowej z ewidencji. Negatywne stanowisko konserwatora zabytków determinuje natomiast możliwą odpowiedź organu w przypadku wniosku strony o wyłączenie zabytku z GEZ. Organ zwrócił uwagę, że z uwagi na to, iż ustawodawca nie sprecyzował formy rozpatrzenia wniosku o wyłączenie zabytku z GEZ, to organ, do którego wypłynął wniosek o wyłączenie zabytku z GEZ powinien załatwić sprawę odpowiadając zwykłym pismem wnioskodawcy o odmowie wyłączenia zabytku z GEZ po zasięgnięciu opinii konserwatora zabytków. Mając powyższe na uwadze PWKZ podniósł, że przedmiotem skargi powinna być czynność odmowy wyłączenia zabytku z GEZ dokonana przez Burmistrza Miasta Redy jako czynność materialno-techniczna, a nie opinia PWKZ, która nie stanowi czynności odmowy wyłączenia zabytku z GEZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności bada czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (§ 1 pkt 1) albo jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (§ 1 pkt 6). Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). W myśl art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Z regulacji tej wynika, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd ten mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt, musi on posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obowiązującym systemie prawa istnieje bowiem domniemanie właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Należy również wskazać, że rozpoznając sprawę wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), jest natomiast związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia. Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Przenosząc przytoczone wyżej regulacje i uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że stanowiące przedmiot skargi pismo Organu z 24 lutego 2026 r. nie jest decyzją administracyjną ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2, 3 i 4 P.p.s.a., od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny i nie wpływa na sferę uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie mają dwa akty prawne, tj. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56). Stosownie do art. 21 ust. 1 u.o.z. ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. W myśl art. 22 ust. 4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z kolei sposób i formę prowadzenia ewidencji zabytków określa Rozporządzenie. Na gruncie niniejszej sprawy znaczenie ma przepis § 18 tego aktu, który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku (ust. 1). W przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich (ust. 2). Zaznaczyć należy, że zgodnie z przeważającym stanowiskiem wyrażanym w judykaturze ujęcie zabytku nieruchomego w ewidencji zabytków stanowi czynność materialno-techniczną właściwego organu z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wskazuje się przy tym, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej (zob. wyroki NSA: z 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 254/15, z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/17 i z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1765/17, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odpowiednio, taki sam charakter ma czynność polegająca na wyłączeniu zabytku z GEZ, ponieważ pojęciem "ujęcia" należy objąć zarówno przypadki włączenia karty adresowej zabytku do ewidencji, jak i jej wyłączenia z niej. W jednym i drugim przypadku przesądzana jest bowiem kwestia "ujęcia" danego obiektu w ewidencji. O włączeniu i wyłączeniu nieruchomości z GEZ rozstrzyga władczo organ wykonawczy gminy, co wynika z art. 22 ust. 4 u.o.z. Ujęcie obiektu w GEZ następuje wprawdzie w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jednak wojewódzki konserwator zabytków nie posiada uprawnień do samodzielnego decydowania o ujęciu obiektu w tej ewidencji. To organ, do którego wpłynął wniosek o wykreślenie budynku z GEZ i który wniosek ten rozstrzyga, obowiązany jest dokonać rzetelnej oceny stanu obiektu włączonego do GEZ, a tym także zajętego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowiska w tym zakresie stanowiska, w sposób który umożliwi późniejszą kontrolę wydanego aktu (czynności). Jeżeli organ nie zgadza się z wnioskami tego stanowiska, powinien odnieść się do poczynionych ustaleń i wyjaśnić, dlaczego nie są one dla niego do przyjęcia lub też dopuścić dowód z opinii biegłego w celu wyjaśnienia posiadanych wątpliwości (zob. wyrok NSA z 28 września 2023 r. sygn. akt II OSK 3264/20). Z powyższego wynika, że w kwestii wykreślenia spornego obiektu z GEZ należy zwrócić się do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta), który posiada kompetencje w zakresie włączenia i wyłączenia nieruchomości z GEZ. W związku z powyższym zaskarżonej czynności (pisma) Organu z 24 lutego 2026 r. nie sposób zakwalifikować jako formy władczego działania organu administracji publicznej, która po myśli przywołanych na wstępie przepisów P.p.s.a. mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Skoro określony przez Skarżących przedmiot zaskarżenia nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. kategorii form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej, w konsekwencji prowadzi to do odrzucenia skargi. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę, a na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrócił Skarżącym uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł.