II SA/Gd 51/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt SKO Gd/5213/25 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Pan W. S. (Skarżący), reprezentowany przez żonę, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 9 grudnia 2025 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący pismem z 27 października 2025 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie o "wydanie decyzji na jakiej podstawie zostaje potrącana mu emerytura przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych", gdyż nie otrzymał on żadnego pisma w tej sprawie. Postanowieniem z 27 października 2025 r. Prezydent Miasta Tczewa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "wydania decyzji i o doręczeniu" na podstawie wniosku z 22 października 2025 r. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 7 i 8 ustawy, osobie której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. W przypadku przyznania dodatku pielęgnacyjnego za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, ZUS lub inny organ emerytalny nie wydaje decyzji administracyjnej, tylko w drodze czynności materialno- technicznej dokonuje potrącenia wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego przy wypłacaniu emerytury lub renty. Potrącenie to dokonywane jest zatem bezpośrednio na podstawie przepisów prawa, bez konieczności wydawania w tym przedmiocie aktu administracyjnego określającego wysokość kwoty zwrotu świadczenia nienależnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r., I GSK 390/21). Zgodnie z art. 61a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący pismem z 4 listopada 2025 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. W jego treści wskazał, że postanowienie należy uznać za bezpodstawne w przedmiotowej sprawie z tego powodu, że w zakresie potrąceń z emerytury nie został jeszcze wydany żaden prawomocny wyrok. Postanowieniem z 9 grudnia 2025 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że w sprawie zasiłków pielęgnacyjnych nie toczy się przed organem pierwszej instancji żadne postępowanie administracyjne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydania dodatkowej decyzji w sprawie potrąceń jakich dokonuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych z emerytury Skarżącego. Zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Także wprost z ustawy wynika uprawnienie ZUS-u do dokonywania potrąceń i przekazywanie kwot zasiłku pielęgnacyjnego do organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z 8 stycznia 2025 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tczewa z 18 października 2024 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Tczewa z 16 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia panu W. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o wniosek z 13 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawomocnym wyrokiem z 22 października 2025 r., II SA/Gd 110/25 oddalił skargę na tę decyzję. Dalej SKO wskazało, że ostateczną decyzją z 8 stycznia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tczewa z 18 października 2024 r., stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji z 16 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia Skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o wniosek z 14 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawomocnym wyrokiem z 22 drugiego października 2025 r., II SA/Gd 109/25 oddalił skargę na tę decyzję. Skargę na powyższe postanowienie wniósł pan W. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o jego zmianę. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że nieprawdą jest, jakoby oświadczał, że nie jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto nieprawdą jest, że Skarżący nie zapoznał się z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego z powodu choroby. Skarżący podpisując wnioski z 14 stycznia 2013 r. i 13 lutego 2014 r. był osobą nieświadomą. Ponadto pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie nie zweryfikowali pobierania przez Skarżącego prawa do dodatku pielęgnacyjnego przy składaniu wniosków wnioski z 14 stycznia 2013 r. i 13 lutego 2014 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismami procesowymi z 23 stycznia 2026 r. i 30 stycznia 2026 r. Skarżący rozszerzył zarzuty podniesione w skardze, kwestionując zasadność dokonywania potrąceń z emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - dalej jako "p.p.s.a.", sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przedmiotem sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO z 9 grudnia 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Tczewa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na podstawie wniosku Skarżącego z 22 października 2025 r. We wniosku tym Skarżący domagał się wydania decyzji stwierdzającej na jakiej podstawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonuje potrącenia jego emerytury. Jako podstawę prawną wydanego postanowienia Prezydent Miasta Tczewa wskazał art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1208 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, a także w sytuacji, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się przy tym, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj., gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r., I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17). Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z kolei art. 16 ust. 7 tej ustawy stanowi, że osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (art. 16 ust. 8). Należy wskazać na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2020 r., I OSK 1095/20 oraz podzielony w doktrynie (Piotr Rączka (red.) Świadczenia rodzinne. Komentarz. WKP 2021. Komentarz do art. 16, pkt 5), że art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Dotyczy on jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i w ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi. Instytucja uregulowana w art. 16 ust. 7 u.ś.r., wzorowana jest na treści art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowi uproszczoną formę zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu z uprawnieniem do dodatku pielęgnacyjnego. Kwota nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego nie mieści się w przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. definicji nienależnego świadczenia i tym samym nie może być w aktualnym stanie prawnym postrzegana jako świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 u.ś.r. Co więcej zgodnie z merytoryczną regułą kolizyjną, wyrażaną formułą lex specialis derogat legi generali, procedura zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r., wyłącza możliwość prowadzenia na podstawie art. 30 u.ś.r. postępowania administracyjnego w celu ustalenia nienależnego pobrania tego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu oraz wydania w tym zakresie decyzji. Ustawodawca w przepisach w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. wyraźnie przesądził, że opisana w nich konsekwencja prawna, tj. potrącenie ze świadczeń emerytalno-rentowych kwot zasiłku pielęgnacyjnego, pobranych w sytuacji kolizji z dodatkiem pielęgnacyjnym - następuje z mocy prawa, nie przewidując jednocześnie w opisanej sytuacji wydawania decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu, w odróżnieniu od innych przypadków nienależnie pobranych świadczeń, gdzie tryb decyzyjny wynika z art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2023 r., I OSK 2075/22). Obecnie brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zobowiązania do ich zwrotu, bowiem potrącenie pobranych tytułem zasiłku pielęgnacyjnego kwot za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, następuje z mocy prawa. Zgoda świadczeniobiorcy na dokonywanie potrąceń nienależnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego nie jest wymagana (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2022 r., I SA/Wa 1017/21) Tym samym, jako że potrącenie ze świadczeń emerytalno-rentowych kwot zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i w przeciwieństwie do postępowania z art. 30 u.ś.r. nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, zaskarżone postanowienie SKO odpowiada prawu. Okoliczność wadliwego pouczenia, czy też braku świadomości strony pobierającej jednocześnie oba świadczenia, podnoszona w skardze, nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu, gdyż przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie SKO z 9 grudnia 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Tczewa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, które to postanowienie ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego - odnoszącego się do oceny przysługiwania bądź nieprzysługiwania Skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19). Zdaniem Sądu, treść wniosku Skarżącego 22 października 2025 r. na tle zgromadzonej w aktach administracyjnych dokumentacji nie budzi wątpliwości, co do woli Skarżącego otrzymania decyzji stanowiącej podstawę potrącania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z jego emerytury kwot zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast jak wyjaśniono wyżej, w takich sprawach ustawodawca nie przewidział wydawania decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiącego, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: nsa.orzeczenia.nsa.gov.pl.