II SA/Gl 1745/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Asesor Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr SKO.PS/41.5/833/2023/15860 w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 25 maja 2023 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 10 sierpnia 2023 r. nr SKO.PS/41.5/833/2023/15860 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 25 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji odmówił A. M. (dalej "Skarżąca") całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 104 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.; dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że decyzją z 21 lutego 2023 r. nr [...] Skarżąca została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt matki E. S. w Domu Pomocy Społecznej w C. (dalej "DPS") za okres od 7 września 2021 r. do 31 marca 2022 r. oraz za okres od 1 kwietnia 2022 r. Tak więc orzeczony został prawomocny obowiązek ponoszenia przez Skarżącą odpłatności za pobyt matki w DPS. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem. Ustalono także dochody gospodarstwa domowego w okresie od sierpnia 2021 r. do września 2022 r. Organ pierwszej instancji uznał, że w przypadku Skarżącej nie zachodzą okoliczności uzasadniające całkowite odstąpienie od ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. W odwołaniu od decyzji Skarżąca wyjaśniła, że Organ pierwszej instancji ponownie wydał decyzję ze źle obliczonymi kwotami odpłatności za matkę. Prezydent ustalił, że zobowiązane do odpłatności są cztery osoby, podczas gdy opłaty podzielił tylko na trzy osoby. Tym samym decyzja jest niezgodna z prawem, a jej wykonanie naruszy prawo oraz zawiera błędny w stanie faktycznym. Na decyzję ustalającą odpłatność za pobyt matki w DPS Skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego. Skarżąca zaprzeczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i przedstawiła argumenty na poparcie swojego twierdzenia. Skoro Skarżąca i jej mąż konsekwentnie oświadczali, że prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, utrzymują się z własnych dochodów, samodzielnie decydują o przeznaczeniu swoich środków i swoim zamieszkaniu to sprzecznym z zebranym materiałem dowodowym jest ustalenie Organu pierwszej instancji o prowadzeniu gospodarstwa domowego z mężem. Skarżąca przedstawiła prawidłowe wyliczenie opłaty i wniosła o korektę decyzji w tym zakresie. Ponadto podkreśliła, że powinna zostać w całości zwolniona z opłaty na podstawie art. 64 pkt 4 u.p.s. Skarżąca wskazała, że Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę jej możliwości finansowych i zarobkowych oraz sytuacji osobistej. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy szczegółowo opisał okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, a następnie przywołał treść przepisów art. 64 i art. 64a u.p.s. Kolegium podkreśliło, że organ rozpoznając wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce, nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Wydanie decyzji uwzględniającej wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powinno mieć charakter wyjątkowy, wyłącznie w takim skonfigurowaniu, w którym sytuacja zdrowotna, rodzinna, życiowa i losowa wnioskującego reprezentuje taki ładunek aksjologiczny, który przełamuje fiskalizm państwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz argumenty odwołania nie wykazały okoliczności szczególnie uzasadnionych i związanych z wyjątkową lub trudną sytuacją rodzinną, majątkową czy osobistą. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania nie było ustalenie wysokości opłaty za pobyt matki w DPS, a kwestia zwolnienia z tej opłaty. W skardze na decyzję Kolegium Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów procesowych z zakresu postępowania dowodowego, w tym przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz błędy w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zakwestionowała wyliczenie kwot odpłatności za pobyt matki w DPS i wyjaśniła, że złożyła skargę do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium w tym przedmiocie. Zdaniem Skarżącej wydatki ponoszone na leczenie ginekologiczne i podejmowanie czynności zmierzających do zajścia w ciążę i macierzyństwa są okolicznościami usprawiedliwiającymi zwolnienie Skarżącej w całości z opłat za pobyt matki w DPS. Rodzina Skarżącej była dysfunkcyjna. Zamiast ciepła rodzinnego był alkoholizm, a co za tym idzie awantury, przemoc fizyczna i psychiczna. Zdaniem Skarżącej zważywszy na to czego doświadczyła, powinna zostać zwolniona w części bądź w całości z opłat. Skarżąca wyjaśniła, że prowadzi z mężem odrębne gospodarstwa domowe. Mąż przebywa w domu sporadycznie. Organ bezpodstawnie nie uznał wyjaśnień Skarżącej w tym zakresie. Do skargi Skarżąca załączyła wydruki z księgi przychodów i rozchodów na okoliczność wykazania, że jej mąż nie zarabia. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Postanowieniem z 29 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Gl 1046/23 (w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt matki Skarżącej w DPS). W tamtej sprawie wyrokiem z 18 października 2023 r. tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Organu pierwszej instancji. W związku z uzyskaniem waloru prawomocności przez ww. wyrok, postanowieniem z 5 lutego 2024 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji wykazała, że są one dotknięte wadami uzasadniającymi ich uchylenie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga dotyczy decyzji Kolegium z 10 sierpnia 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Organu pierwszej instancji o odmowie zwolnienia Skarżącej z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS za okres od 7 września 2021 r. do 31 marca 2022 r. oraz za okres od 1 kwietnia 2022 r. Obowiązek ponoszenia przez Skarżącą odpłatności za pobyt matki w DPS, co do którego Skarżąca wnosiła o zwolnienie jej z tej odpłatności, wynikał z decyzji Prezydenta z 21 lutego 2023 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z 13 kwietnia 2023 r. nr SKO.PS/41.5/365/2023/8709/DG. Sąd z urzędu ustalił, że Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Kolegium z 13 kwietnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS. Prawomocnym wyrokiem z 18 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1046/23 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z 21 lutego 2023 r. Jak wynika z treści uzasadnienia ww. wyroku zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2d u.p.s., które miało wpływ na wynik sprawy. W obrocie prawnym nie funkcjonuje zatem ostateczna decyzja ustalająca Skarżącej wysokość opłaty za pobyt matki w DPS, co do której to opłaty Skarżąca zawnioskowała o zastosowanie instytucji zwolnienia z odpłatności. Zdaniem Sądu opisane wyżej okoliczności świadczą o wystąpieniu podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Niewątpliwie uchylenie decyzji ustalającej Skarżącej odpłatność za pobyt matki w DPS, która to decyzja stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu pierwszej instancji, podważa ich byt prawny, co ma również swoje konsekwencje dla niniejszego postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie uchylając tę decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Co prawda w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej nie doszło do uchylenia decyzji z 21 lutego 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty, jednakże nie stanowi to przeszkody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i uwzględnienia skargi (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., II SA/Bk 658/16, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Jak wskazuje się w literaturze oraz orzecznictwie, przesłankę "naruszenia prawa dającą podstawę do wznowienia postępowania", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. należy rozumieć jako obiektywną niezgodność z prawem, zaś przepis ten należy interpretować z ukierunkowaniem na ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, opubl. w CBOSA). Sąd przychyla się przy tym do stanowiska, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., II OSK 566/21, opubl. w CBOSA). Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W dalszej kolejności należy wskazać, że z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690) doszło do zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. W art. 64 u.p.s. dodano, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Rozszerzono zatem krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty o osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Wypracowane na tle poprzedniego stanu prawnego orzecznictwo dopuszczało możliwość rozpatrywania wniosku o zwolnienie od odpłatności za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej dopiero po uostatecznieniu się decyzji o ustaleniu odpłatności wnioskodawcy za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Konkludując osoba obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyroki NSA z: 11 stycznia 2023 r., I OSK 318/22; 12 lipca 2023 r., I OSK 1588/22 - opubl. w CBOSA). Przy czym znowelizowana treść art. 64 u.p.s. nie zmienia generalnej zasady, w myśl której, procedowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z odpłatności musi zostać poprzedzone ustaleniem tej odpłatności osobie, która występuje z wnioskiem o zwolnienie. Wobec powyższego po ustaleniu odpłatności Skarżącej za pobyt matki w DPS, kwestia oceny zasadności wniosku Skarżącej o zwolnienie z tej opłatności musi być przedmiotem ponownego rozpoznania przez Organ pierwszej instancji. Jednakże w przypadku ustalenia, że Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z odpłatności w toku postępowania o ustalenie tej odpłatności lub ponowienia przez Skarżącą wniosku o zwolnienie w ramach postępowania o ustalenie odpłatności, wniosek ten powinien zostać rozpoznany w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odpłatności, a odrębne postępowanie w przedmiocie zwolnienia z odpłatności winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.